III OSK 29/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Łącko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 807/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 16 listopada 2007 r. nr 82/2007 w sprawie Statutu Sołectwa Czerniec wraz z załącznikiem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 807/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 16 listopada 2007 r. nr 82/2007 w przedmiocie Statutu Sołectwa Czerniec wraz z załącznikiem, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu (dalej w skrócie: "skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w uchwałę Rady Gminy Łącko (dalej w skrócie: "organ") zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), poprzez niepoddanie projektu statutu w/w Sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami, w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na brak podstaw do twierdzenia, że projekty statutów sołectw nie zostały poddane konsultacjom społecznym. Podkreślił, że uchwały w sprawie statutów sołectw, mimo braku uchwały w sprawie konsultacji społecznych, były konsultowane na zebraniu wiejskim z mieszkańcami wsi. Zaznaczył również, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii, a projekty statutów sołectw były przedstawione na zebraniach wiejskich poszczególnych wsi. Brak stosownych dokumentów na tę okoliczność nie świadczy o tym, że takich konsultacji nie było. Organ stwierdził ponadto, że projekty uchwał statutów sołectw były przedstawiane także na posiedzeniu członków Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, które odbyło się w dniu 15 listopada 2007 r., a następnie na posiedzeniu Rady Gminy Łącko w dniu 16 listopada 2007 r., na którym zostały przyjęte bez uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że Wójt Gminy Łącko nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na poparcie swojej tezy o faktycznym przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw. Podkreślił, że wzywany odrębnym pismem z dnia 21 września 2020 r. organ nie przedstawił Sądowi jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały. WSA w Krakowie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, że w sprawie powinna zostać podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przepis ten obowiązuje od dnia 9 czerwca 1996 r., natomiast od dnia 30 maja 2001 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 16 listopada 2007 r., to w sposób oczywisty należało zastosować w/w art. 5a ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego statut ma dotyczyć, adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie rozważenie tych propozycji, czy zastrzeżeń. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, że wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. WSA w Krakowie podkreślił, że naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., upoważniające sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny (jako prawa miejscowego) nie ogranicza przy tym opublikowanie tejże uchwały przez wojewodę, po przesłaniu jej w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Żaden przepis nie wyłącza kompetencji sądu w takim zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Rada Gminy Łącko. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., polegające na nieprzyjęciu, że doszło do przeprowadzenia konsultacji społecznych przed uchwaleniem statutu Sołectwa i nieuwzględnieniu wyjaśnień organu, iż podjęte działania mieściły się w ramach konsultacji z mieszkańcami. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż podjęcie uchwały o przyjęciu statutu jednostki pomocniczej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami gminy na zasadach określonych uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji wykazać, iż faktyczne przeprowadzenie konsultacji – bez tej uchwały – nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. określa podstawy nieważności aktu organu gminy, wskazując, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Podkreślić zatem należy, że w świetle art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Przepis art. 5 ust. 3 u.s.g. przewiduje, że zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Stosownie do treści art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębnił się pogląd, że obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed przyjęciem statutu jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują zatem jedynie "wycinek" regulacji statutowej, natomiast pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane, ale już tylko fakultatywnie (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 378/10, LEX nr 597564; 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1310/10, LEX nr 746462; 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1896/10, LEX nr 746841). Stanowisko takie podzielane jest również przez część doktryny (A. Skoczylas (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd. 1, Legalis). W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest jednak także odmienne stanowisko – które skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje – a mianowicie, że przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian, niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą (por. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, LEX/el.; a także wyroki NSA z dnia: 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13, LEX nr 3501879; 18 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4305/21, LEX nr 3309173). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi również wątpliwości, że konsultacje społeczne w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej gminy powinny zostać przeprowadzone po uprzednim podjęciu uchwały określającej zasady i tryb ich przeprowadzenia, adekwatnie do rygorów, o których mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do treści art. 5a ust. 2 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia: 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 258/20; 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2206/21; 21 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2945/21; 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3688/21, publ. CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie zostało zakwestionowane, w tym również na etapie postępowania kasacyjnego, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała o nadaniu statutu Sołectwa nie została poprzedzona podjęciem uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.