III OSK 35/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 813/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2007 r., nr 88/2007 w sprawie Statutu Sołectwa [...] wraz z załącznikiem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 813/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w N. (dalej także jako: "Prokurator", "Prokurator Prokuratury Okręgowej") na uchwałę Rady Gminy Ł. (dalej także jako: "skarżąca kasacyjnie", "Organ", "Rada Gminy") z dnia 16 listopada 2007 r., nr 88/2007 w sprawie Statutu Sołectwa S. wraz z załącznikiem: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prokurator Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 16 listopada 2007 r., nr 88/2007 w sprawie Statutu Sołectwa S. wraz z załącznikiem. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), poprzez niepoddanie projektu statutu ww. sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Prokurator wskazał również istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zarzuty Prokurator wyjaśnił, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy ma wyznaczone granice tej swobody przede wszystkim przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołał się w tej materii na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z: 17 marca 1992 r. SA/Wr 238/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 82; z 3 września 2013 r., II OSK 652/13) oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12). Prokurator zaznaczył, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej stanowi obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą, a nadto konsultacje mają być rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Tymczasem – jak wskazał Prokurator – Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, nie wskazała zwłaszcza, że takie regulacje zostały w gminie wprowadzone. Prokurator podkreślił, że rada gminy ma obowiązek posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Ponadto Prokurator podniósł, że z pisma gminy wynika wprost, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji. Prokurator podkreślił, że brak jest jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja, czy też zastrzeżenie do statutów zostały zgłoszone, ale najistotniejsze jest to, że konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwał gminy wydanych na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo, i już tylko z tego powodu należy przyjąć, że ich brak istotnie naruszyło art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej, Prokurator wskazał, że jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał też art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz podniósł, że do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, należy m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, przywołując przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazał także, że do zaskarżonych statutów jako aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji RP. Ponadto, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy. Wreszcie, że jakkolwiek zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki, to samodzielność ta doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Prokurator wymienił również art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, a także art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził nieważności uchwał w związku z czym nie zostało wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze, a uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszły w życie po upływie 14 dni od publikacji. Organ wskazał także m.in., że brak jest podstaw do twierdzenia, że projekty statutów sołectw nie zostały poddane konsultacjom społecznym. Podkreślił, że uchwały w sprawie statutów sołectw mimo braku uchwały w sprawie konsultacji społecznych, były konsultowane na zebraniu wiejskim z mieszkańcami wsi. Podkreślił również, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii, a projekty statutów sołectw były przedstawione na zebraniach wiejskich poszczególnych wsi. Organ podniósł również, że brak stosownych dokumentów na tę okoliczność nie świadczy o tym, że konsultacji nie było. Ponadto Organ wskazał, że projekty uchwał statutów sołectw były przedstawiane także na posiedzeniu członków Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, które odbyło się w dniu 15 listopada 2007 r., a następnie na posiedzeniu Rady Gminy w dniu 16 listopada 2007 r. na którym zostały przyjęte bez uwag. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 813/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła Rady Gminy zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez nie przyjęcie, że doszło do przeprowadzenia konsultacji społecznych przed uchwaleniem statutu Sołectwa S. i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnień organu Gminy, iż podjęte działania mieściły się w ramach konsultacji z mieszkańcami. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości oraz o oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej, stosownie do dyspozycji art. 188 p.p.s.a. Natomiast, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Rada Gminy wniosła równocześnie o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej. Rada Gminy wniosła o rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wskazano, z przepisów tych wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Rada Gminy oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przedmiotowa skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z dnia 6 kwietnia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej jako: "u.s.g."). Autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż podjęcie uchwały o przyjęciu statutu jednostki pomocniczej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami gminy przeprowadzonych na zasadach określonych uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji wykazać, iż faktyczne przeprowadzenie konsultacji bez tej uchwały, nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. Wskazać należy, że artykuł 91 ust. 1 u.s.g. określa podstawy nieważności aktu organu gminy wskazując, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Art. 5 ust. 3 u.s.g. przewiduje, że zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Stosownie do art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębnił się nurt, że obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed przyjęciem statutu jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują jedynie "wycinek" regulacji statutowej. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane, ale już tylko fakultatywnie (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 378/10, LEX nr 597564; z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1310/10, LEX nr 746462 oraz z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1896/10, LEX nr 746841). Stanowisko takie podzielane jest również przez część doktryny (A. Skoczylas (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd. 1, Legalis). W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest również odmienne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą (zob. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, LEX/el.; por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, LEX nr 3501879; z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4305/21, LEX nr 3309173). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi również wątpliwości, że konsultacje społeczne w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej gminy powinny zostać przeprowadzone po uprzednim podjęciu uchwały określającej zasady i tryb ich przeprowadzenia, adekwatnie do rygorów, o których mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 26 czerwca 2020 r., II OSK 258/20, 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2206/21, 21 listopada 2023 r., III OSK 2945/21, 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21. Nadmienić należy, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01 (OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy zatem odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały. Innymi słowy, wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W realiach niniejszej sprawy nie zostało zakwestionowane, również na etapie postępowania kasacyjnego, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała o nadaniu statutu sołectwa nie została poprzedzona podjęciem uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji było zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.