III OSK 3520/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 454/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej Pogotowie Socjalne z siedzibą w E. przy ul. [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 454/20 oddalił skargę Gminy Miasta E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w E. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej - Pogotowie Socjalne z siedzibą w E. przy [...]. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Pogotowia Socjalnego z siedzibą w E. i podlegania jej rygorom art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.z.z. Zgodnie z powyższym przepisem organizacja związkowa ma prawo opiniowania projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i organy samorządu terytorialnego mają obowiązek przedłożenia takich aktów prawnych do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związku, wyznaczając termin do przedstawienia opinii, który nie powinien być krótszy niż 30 dni i może być skrócony maksymalnie do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażania. Podkreślono, że strona skarżąca akcentowała, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego nie zawiera bowiem norm generalnych i abstrakcyjnych. Ma charakter wewnętrzny, gdyż jej adresatem nie jest społeczność lokalna, lecz jednostka podległa gminie, której działanie nie jest obligatoryjne. Argumentowano, że uchwała o likwidacji dotyczy tylko indywidualnych interesów zatrudnionych w niej dotychczas pracowników, którzy mogą poszukiwać ochrony na podstawie Kodeksu pracy i dlatego uznano, że uchwała o likwidacji jednostki nie podlega opiniowaniu. Do stanowiska tego odniósł się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo przyjmując, że uchwała ta podlega opiniowaniu przez związki zawodowe. W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że likwidacja jednostki wpłynie bezpośrednio na prawa i interesy zatrudnionych w niej kilkunastu pracowników, co bezspornie znajduje się w obszarze zainteresowania związków zawodowych. Ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 stanowi, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Poza tym Wojewoda uwzględnił, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, już na etapie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, gdyż dotyczy pomocy udzielanej dotychczas przez gminę osobom bezdomnym, bezrobotnym i społecznie wykluczonym, o czym jest wyraźnie mowa w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Podkreślenie w odpowiedzi na skargę zakresu zadań realizowanych dotychczas przez likwidowaną jednostkę tylko potwierdza, że Pogotowie Socjalne pełniło ważną rolę w życiu społecznym, gdyż zapewniało pomoc osobom bezdomnym i nietrzeźwym, a tym samym służyło zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g.). Pogotowie Socjalne, co w sprawie nie jest kwestionowane, współpracowało z innymi jednostkami organizacyjnymi. Brak tej jednostki wpłynie na sposób funkcjonowania społeczeństwa lokalnego, na reguły postępowania z osobami korzystającymi ze wsparcia tej jednostki, a tym samym wpłynie na zakres dotychczasowych uprawnień członków tej wspólnoty. Zakwestionowana uchwała ma szeroki wydźwięk społeczny, nie zamyka się tylko do kwestii stricte organizacyjnych jednostki, którą Gmina utworzyła w celu realizacji zadań publicznych w zakresie świadczenia pomocy społecznej. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że jeżeli uchwała organu gminy dotyczy bezpośrednio praw i interesów zatrudnionych pracowników i wpływa na uprawnienia ogółu mieszkańców, to podlega opiniowaniu związków zawodowych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja właśnie zaistniała. Dlatego objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała powinna zostać poprzedzona procedurą opiniodawczą z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. i prawidłowo organ nadzoru stwierdził jej nieważność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto E., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, art. 11 pkt 1, art. 2 ust. 1 i ust. 3-6 oraz art. 4 u.z.z poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przed podjęciem przez Radę Miejską w E. w dniu [...] kwietnia 2020 r. uchwały nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Pogotowie Socjalne z siedzibą w E. przy ul. [...] koniecznym było zwrócenie się do związków zawodowych o opinię co do projektu wskazanej uchwały, podczas gdy jej przedmiot nie dotyczył spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, jak również nie był objęty zakresem zadań związków zawodowych co w konsekwencji oznacza, iż wymóg uzyskania opinii związku zawodowego nie miał zastosowania w procedurze uchwalania ww. uchwały i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, w każdym zaś przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1, art. 11 pkt 1, art. 2 ust. 1 i ust. 3-6 oraz art. 4 u.z.z. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przed podjęciem przez Radę Miejską w E. w dniu [...] kwietnia 2020 r. uchwały nr [...]w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Pogotowie Socjalne z siedzibą w E. przy ul. [...]koniecznym było zwrócenie się do związków zawodowych o opinię co do projektu wskazanej uchwały podczas, gdy jej przedmiot nie dotyczył spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, jak również nie był objęty zakresem zadań związków zawodowych co oznacza, iż wymóg uzyskania opinii związku zawodowego nie miał zastosowania w procedurze uchwalania ww. uchwały i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru. Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny była kwestia opiniowania uchwały o likwidacji jednostki budżetowej – Pogotowia Socjalnego z siedzibą w E.. W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy w świetle art. 19 u.z.z. uchwała o zamiarze likwidacji tej placówki należała do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową a więc, czy Rada Miejska w E. była zobowiązana do przedłożenia projektu tej uchwały związkowi zawodowemu. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawne mogą być stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego musi być zawarte w akcie rangi ustawowej. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Problematyka charakteru prawnego uchwał organów samorządu w zakresie likwidacji, utworzenia lub przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych, była przedmiotem licznych wątpliwości i stała się przyczyną rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno jeśli idzie o sam charakter takich uchwał, jak i konieczności i zakresu kompetencji organizacji związkowych w ich opiniowaniu. Celem ujednolicenia orzecznictwa i wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/1/2 zaprezentował pogląd o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "aktu prawnego" wskazując, że nie można go sprowadzać jedynie do materii aktów generalnych o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. W konkluzji uchwały NSA stwierdził, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych należy przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały (zarządzenia) do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszym rzędzie badać, czy przedmiot uchwały (zarządzenia) dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływałyby skutki zewnętrzne to należy jej poddawać opiniowaniu. Dla powstania omawianego obowiązku konsultacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Uchwała musi posiadać nie tylko związek z zadaniami związków zawodowych ale konieczne jest także, aby równocześnie uchwała wywoływała skutki o charakterze zewnętrznym. Jak wynika z poglądów orzecznictwa i doktryny, konsultacji w trybie powołanego przepisu podlegają co do zasady akty zawierające normy generalne i abstrakcyjne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 551/12; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 333/05; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09). W rezultacie procedurze określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z. nie podlegają tylko te akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji który stwierdził, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała powinna zostać poprzedzona procedurą opiniodawczą z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Naruszenie obowiązku poddania opiniowaniu projektu zaskarżonej uchwały jest naruszeniem prawa, które daje podstawę zastosowania sankcji nieważności, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Nie jest to naruszenie, które można zakwalifikować do nieistotnego naruszenia prawa, gdyż z treści przepisu art. 19 ust. 1 u.z.z. jednoznacznie wynika, że reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się do tych, które dotyczą określonego przedmiotu a nie jest uzależniony od tego, czy bezpośrednio dotyczy członków związku zawodowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.z., związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych., a nie tylko swoich członków. Przedmiot uchwały, w sprawie której związki zawodowe wyrażają opinię, jest określony przez zdania związków wymienione w art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 u.z.z. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację, obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zadania te zostały określone w sposób ogólny, uszczegółowione zostały w postanowieniach statutowych związków zawodowych. Związek realizuje swoje cele poprzez reprezentowanie swoich członków wobec pracodawców, władz i organów administracji państwowej, samorządu terytorialnego oraz organizacji i instytucji społecznych. Zatem ilekroć projekt aktu prawnego zawiera regulacje dotyczące wskazanej powyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a właściwy organ zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Organ samorządu terytorialnego nie dopełniając procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych – naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Stwierdzić więc należy, że uchwała Rady Miejskiej w E. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej – Pogotowia Socjalnego z siedzibą w E. mieści się w pojęciu aktu prawnego, objętym zakresem zadań związków zawodowych, ponieważ odnosi się wprost do działalności związków zawodowych, czyli reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy – pracowników jednostki objętej likwidacją. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego, odnoszącego się do przedmiotu działalności związku zawodowego określonego w ustawie o związkach zawodowych i statucie związku, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego jej nieważność. Uznać więc należy, że ocena legalności tego rozstrzygnięcia dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.