III OSK 508/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 784/22 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w sprawie statutu samorządowego zakładu budżetowego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oddala skarga kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 784/22 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie statutu samorządowego zakładu budżetowego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] listopada 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie statutu samorządowego zakładu budżetowego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 26 listopada 2021 r. pod pozycją 4564. Uchwałą tą dokonano zmiany statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej: ZGKiM) w ten sposób, że w rozdziale 2 "Przedmiot działalności Zakładu" w § 2 ust. 1 dodano literę "g" o treści: "zarządzania i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym obsługa wspólnot mieszkaniowych". W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że ZGKiM jest jednostką organizacyjną Gminy [...], nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie samorządowego zakładu budżetowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9h w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), Rada Miejska określa wewnętrzną organizację, tryb działania i zadania instytucji gminnych. Uprawnia to Radę Miejską do stanowienia aktów prawa miejscowego m.in. w zakresie uchwalania statutu jednostki organizacyjnej oraz jego zmian. Przyjęta zmiana statutu rozszerzała dotychczasowy zakres działania ZGKiM, pozwalając na wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem i administrowaniem nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym także pozwalają wykonywać obsługę wspólnot mieszkaniowych. Skargę na ww. uchwałę z 18 listopada 2021 r. wywiódł do WSA w Białymstoku Wojewoda [...], kwestionując uchwałę w całości. Zarzucił istotne naruszenie art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), art. 7, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.), oraz art. 9 ust. 2a u.s.g., przez przyjęcie, że ZGKiM, będący zakładem budżetowym, może wykonywać zadania niebędące zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi. Nie mogą natomiast zarządzać nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których gmina nie posiada 100% udziałów. Dodanie do art. 9 u.s.g. ustępu 2a nie stworzyło zakładom budżetowym możliwości zarządzania bądź administrowania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym nie umożliwiło obsługi wspólnot mieszkaniowych. Działalnością taką mogą zajmować się jedynie gminy lub gminne osoby prawne, co wprost wynika z brzmienia art. 9 ust. 2a u.s.g., ewentualnie może to czynić spółka z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie w przypadkach określonych w art. 10 u.g.k. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna. Przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi spór o interpretację art. 9 ust. 2a u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały). Wszedł on w życie 15 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309). Stosownie do treści art. 9 ust. 2a u.s.g., gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.). Zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: u.f.p., zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, w tym w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Z kolei w art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.), dalej: u.g.k., wskazano, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Zadania o charakterze użyteczności publicznej (gospodarka komunalna) to zaś w szczególności zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Dla pełnego obrazu stanu prawnego należy również wskazać na art. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W powyższej sytuacji (tj. wobec brzmienia art. 14 pkt 1 u.f.p. oraz art. 7 i art. 1 ust. 2 u.g.k.) oparcie interpretacji art. 9 ust. 2a u.s.g. wyłącznie na jego wykładni gramatycznej w powiązaniu z art. 2 u.g.k. nie jest wystarczające, bowiem prowadzi do wyników nieuwzględniających treści przepisów art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k., czyniąc te przepisy w istocie systemowo niestosowalnymi. W konsekwencji, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do rezultatów wykluczających sens podstawowych przepisów regulujących zakres działania samorządowych zakładów budżetowych, należy oprzeć się na wykładni systemowej art. 9 ust. 2a u.s.g., a użyty w tym przepisie zwrot "w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" odnieść do takich form, które nie pozostają w sprzeczności z art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k. Jeśli więc "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, to nie może być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy. Jak wskazał więc NSA w sprawie III OSK 4400/21, pozostaje druga z form gospodarki komunalnej, o jakich mowa w art. 2 u.g.k., czyli spółka prawa handlowego. Dopuszczenie zatem zarządzania i administrowania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości przez spółkę prawa handlowego, ale z wyłączeniem samorządowych zakładów budżetowych, uwzględnia kontekst systemowy, nie pozostawia "martwymi" przepisów art. 14 pkt 1 u.f.p. i art. 7 u.g.k., ale też nie pozostawia "martwym" przepisu art. 9 ust. 2a u.s.g. Skoro też zgodnie z art. 10 ust. 1 -3 u.g.k., poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, pod warunkami wymienionymi w tych przepisach, to należy ocenić, że art. 9 ust. 2a u.s.g. wprowadza dodatkowe kryterium, oprócz wymienionych w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., umożliwiające tworzenie spółki prawa handlowego przez gminę. Powyższe oznacza, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisów wskazanych w skardze, a więc art. 14 pkt 1 u.f.p i art. 7 u.g.k. Naruszenie to wypełnia dyspozycję art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy istotnie sprzeczna z prawem jest nieważna. Fakt podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa potwierdza również nowelizacja u.s.g. uchylająca z dniem 27 października 2022 r. przepis art. 9 ust. 2a na mocy art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie sposobu finansowania programów mieszkaniowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1561). W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji (druk nr IX.2133) wskazano, iż "Przepis art. 9 ust. 2a ww. ustawy przyznaje gminom oraz innym gminnym osobom prawnym możliwość zarządzania nieruchomościami nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Tym samym gminy uzyskały uprawnienia wykraczające poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ otrzymały możliwość prowadzenia komercyjnej działalności zarządzania prywatnymi nieruchomościami, np. nieruchomościami stanowiącymi własność wspólnot mieszkaniowych. Uchylenie tego przepisu spowoduje, że gminy i ich osoby prawne nie będą posiadały tak szerokiego uprawnienia w zakresie zarządzania nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, co będzie zgodne z systemowym określeniem zakresu działalności gmin w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz powiązanej z nią ustrojowo ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z tą zmianą jest powiązana propozycja dodania art. 7b do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, który uprawnia gminy do zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi powstałymi w ramach współpracy KZN i gminy. Treść art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określa, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu przymiot użyteczności publicznej mają te zadania, których celem jest nieprzerwane i bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Komercyjne zarządzanie prywatnymi nieruchomościami natomiast ma charakter zadania wykonywanego poza sferą użyteczności publicznej". W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1. art. 9 ust. 2a u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) w zw. z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679 ze zm., dalej: u.g.k.) w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przeprowadzeniu analizy systemowej przepisu w ten sposób, że wyklucza się jego literalne brzmienie; 2. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 7 u. g. k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że każde sprawowanie administracji nad wspólnotą mieszkaniową, w skład której nie wchodzą lokale z zasobu gminnego wychodzi poza sferę użyteczności publicznej. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż w podobnej sprawie wypowiedział się już NSA w wyroku z 20 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4400/21, a stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu podziela również NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w ślad za Sądem I instancji. Dodać należy, że powołany wyrok NSA odnosił się do wyroku WSA w Gliwicach z 18 listopada 2020 r., sygn. III SA/Gl 527/20, na który powołuje się także strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie. Przepis zawarty w art. 9 ust. 2a u.s.g. wszedł w życie 15 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) i wynika z niego, że "Gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (...)." Z art. 14 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) wynika, że przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane jedynie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, w tym w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi (pkt 1). Także art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie stanowi, że "Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego." Z doktryny wynika, że "Biorąc pod uwagę pierwszeństwo przepisów ustawy o finansach publicznych, do której odsyła art. 6 u.g.k. w zakresie tworzenia samorządowych zakładów budżetowych, należy uznać, że z art. 14 u.f.p. wynika samoistnie zakres ich działania. (...) Omawianą regulację można też potraktować jako uściślenie, że wykonanie zadań ujętych we wspomnianym katalogu nie może się wiązać z innym typem działalności niż użyteczność publiczna, w szczególności nie może stanowić pretekstu do podjęcia działalności komercyjnej." (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 7). Nie ulega wątpliwości, że "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, gdyż celem jego nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.), ani nie jest to zadanie własne gminy, wymienione w art. 14 u.f.p. W takiej sytuacji nie jest wystarczające przyjęcie jedynie wykładni językowej art. 9 ust. 2a u.s.g. w powiązaniu z art. 2 u.g.k. Użyty w art. 9 ust. 2a u.s.g. zwrot "w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" należy zatem odnieść do takich form, które nie pozostają w sprzeczności z art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k. Jeśli "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, to nie może być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy. Pozostaje więc druga z form gospodarki komunalnej, o jakich mowa w art. 2 u.g.k., czyli spółka prawa handlowego. W takim wypadku art. 9 ust. 2a u.s.g. nie pozostaje "martwy", bo wprowadza dodatkowe kryterium, oprócz wymienionych w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., umożliwiające tworzenie spółki prawa handlowego przez gminę. Dlatego też zarzut naruszenia art. 9 ust. 2a u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) w zw. z art. 2 u. g. k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 7 u. g. k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że każde sprawowanie administracji nad wspólnotą mieszkaniową, w skład której nie wchodzą lokale z zasobu gminnego wychodzi poza sferę użyteczności publicznej. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Co więcej, pomimo sformułowania tego zarzutu skargi kasacyjnej w postaci niewłaściwego zastosowania wskazany przepisów, z treści samego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi raczej o ich błędną wykładnię. Jednak taka postać naruszenia tych przepisów nie została podniesiona w skardze kasacyjnej. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.