III OSK 5189/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 681/20 w sprawie ze skargi N. K. i D. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy najmu lokalu socjalnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 681/20 w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanej nazwy organu "Miasta Stołecznego Warszawy" wpisać: "Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 681/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. K. i D. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy najmu lokalu socjalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z 8 listopada 2019 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy - działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 statutu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r.), w zw. z § 6 pkt 18 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 12, § 22 ust. 5 i art. 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. poz. [...]37 ze. zm.) - nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z N. i D. K. W uzasadnieniu uchwały wskazał, że wnioskodawcy złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego "z adresu: [...].". Wnioskodawcy zamieszkują w Warszawie przy ul. [...], którego właścicielami są rodzice N. K. w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna nie przekracza 6 m² na osobę, a średniomiesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym wyniósł 640,86 zł i nie przekracza kryterium niedostatku. Rodzice wnioskodawczyni są właścicielami dwóch lokali mieszkalnych położonych na terenie m. st. Warszawy – tego, z którego wnioskodawcy ubiegają się o pomoc mieszkaniową oraz lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym zameldowana jest wnioskodawczyni i jej dzieci. Natomiast wnioskodawca zameldowany jest w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Zarząd przy analizie sprawy wziął pod uwagę art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym rodzice i dzieci obowiązani są do wzajemnego wspierania się, zatem przy pomocy rodziny w pierwszej kolejności wnioskodawcy winni poprawić swoją sytuacje mieszkaniową. W sprawie ma zastosowanie § 22 ust. 5 uchwały z 9 lipca 2009 r. zgodnie z którym informacje uzyskane w toku analizy wniosku mogą stanowić podstawę odmowy jego zakwalifikowania. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli N. i D. K., żądając jej uchylenia oraz zakwalifikowania i umieszczenia skarżących na liście oczekujących na najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazali, że odmowa zakwalifikowania została podyktowana wyłącznie przypuszczeniem, że skarżący mogą obecnie lub w przyszłości korzystać z mieszkań zajmowanych przez ich rodziców. Wszystkie pozostałe przesłanki określone w uchwale zostały przez skarżących spełnione. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., która zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: "k.p.a."), co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Sąd ten zauważył, że przedmiotowy wniosek skarżących dotyczy najmu lokalu socjalnego, a kwestie związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast jedynie - jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - podlega kontroli sądu administracyjnego uchwała zarządu dzielnicy podjęta w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu socjalnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała ta nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z dnia 10 lipca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.; zwana dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów") nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania ww. sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713). Sąd pierwszej instancji przytoczył § 4, § 12, § 22 i § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały postanowień § 4 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania lub istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Zwrócił uwagę, iż dokonywanie przez organ oceny w powyższym zakresie nie może pomijać faktu, że osoba, ubiegająca się o przyznanie lokalu socjalnego, nie spełniała innych warunków, wynikających z treści omawianej uchwały. Uchwała ta w § 12 przewiduje wymóg niedysponowania przez osobę ubiegającą się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego tytułem prawnym do jakiegokolwiek lokalu. Przepis ten stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego - z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów - może być zawarta (tylko) z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2, oraz znajduje się w niedostatku. Wyrażona w tym przepisie norma stanowi zaś powtórzenie treści zawartej art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. O tym zaś, że uregulowany w art. 680-692 Kodeksu cywilnego stosunek najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu świadczy już art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym, ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Niewątpliwie zatem ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe stanowisko potwierdza jednolicie orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. wyrok z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 655/04, Monitor Prawniczy 2005, nr 10, s. 479 i orzecznictwo tam powołane). Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje także piśmiennictwo, w którym w szczególności wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także - na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym, zakres pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych (patrz wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1793/16). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wynika, że skarżąca wraz z mężem i dziećmi zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] na podstawie umowy użyczenia (k. 24 akt administracyjnych). Lokal ten stanowi własność jej rodziców. W tej sytuacji, pomimo spełnia przesłanek z § 4 pkt 1 przedmiotowej uchwały w związku z brzmieniem jej § 12, wniosek skarżących nie mógł zostać pozytywnie załatwiony. W ocenie tego Sądu w niniejszym przypadku brak było podstaw do uwzględnienia przez organ wniosku skarżących. Skarżąca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały legitymowała się bowiem tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego (umową użyczenia dotyczącą obecnie zajmowanego przez skarżącą i jej rodzinę lokalu mieszkalnego), co - zgodnie z § 12 uchwały z 9 lipca 2009 r. wyłączało ją z grona osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy. W związku z powyższym skargę Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący reprezentowani przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w całości. Wnieśli o "uwzględnienie skargi kasacyjnej uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie skarżącym lokalu socjalnego", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu udzielonej skarżącym w postępowaniu przed Sądami obu instancji według norm przepisanych, gdyż koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Nadto skarżący zrzekli się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów i nieprawidłowe przyjęcie, iż przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, tj. § 12 uchwały, wskazują, iż skarżący legitymują się tytułem prawnym do lokalu w postaci użyczenia im czasowego lokalu przez rodziców, w związku z czym nie spełniają warunków określonych w tej uchwale aby przyznać im lokal socjalny, podczas gdy w ocenie skarżących spełniają oni wszystkie wymagane przesłanki by otrzymać lokal socjalny dla swojej rodziny; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy w Warszawie z dnia 8 listopada 2019 r. w sytuacji, gdy w ocenie skarżących spełniają oni przesłanki do przyznania im lokalu socjalnego, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego, iż skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu i błędne w ocenie skarżących odpowiednie zastosowanie do użyczenia przepisów dotyczących najmu lokalu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ nie zażądał przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż niniejszą sprawę należy uznać za sprawę sądowoadministracyjną, mimo treści sentencji zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z N. i D. K.. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, w świetle ustawy o ochronie praw lokatorów, poddane są co do zasady instrumentom prawa cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie - zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowało się, że charakter administracyjnoprawny ma jedynie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lub odmowy takiego zakwalifikowania), zaś uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego organ gminy (dzielnicy miasta) realizuje bowiem zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania - zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie wnioskodawcy złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący domagali się przyznania prawa do lokalu socjalnego, a nie przyznania prawa do lokalu położonego w Warszawie przy ul [...] – tak jak zasugerował to Sąd pierwszej instancji w początkowej części uzasadnienia. We wniosku skarżąca wskazała m.in.: "zwracam się z prośbą o przydzielenie mi mieszkania komunalnego, ponieważ lokal, który zamieszkuję, użyczony mi przez rodziców, ma małą powierzchnię (...)". Zarząd Dzielnicy, działając m.in. na podstawie § 12, § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. poz. [...]37 ze. zm.), nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z N. i D. K.. Sentencja uchwały wraz z początkowym fragmentem uzasadnienia mogą z pozoru wskazywać, że przedmiot uchwały oraz jej rozstrzygnięcie nie dotyczyły zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako takiej (zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy), a dotyczyły zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Zwrócić należy jednak uwagę, że wskazane podstawy prawne wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy znajdują się m.in. w rozdziale 7. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. pt. "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". § 24 ust. 1 uchwały stanowi, że wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy, w kontekście ww. przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a także jednoznacznego uzasadnienia wniosku złożonego przez skarżącą, wynika, że organ dokonał oceny tego wniosku pod kątem kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako takiej, a nie tylko pod kątem odmowy zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia konkretnego lokalu. Organ przedstawił bowiem argumenty świadczące o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Tym samym zaskarżoną uchwałę należy odczytywać łącznie – jako jej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności w związku z brakiem sprawy sądowoadministracyjnej, przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. W jego ramach autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji dwa rodzaje błędów: błąd interpretacyjny oraz błąd subsumpcyjny. Odnosząc się do pierwszego z nich wskazać należy, że zarzut w tej części został niestarannie skonstruowany. Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię przepisów art. 147 § 2 p.p.s.a. (wskazującego jakie reguły prawne służą wzruszaniu aktów lub uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) oraz błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (określający kompetencje orzeczniczą sądu powszechnego orzekającego o eksmisji) i nieprawidłowe przyjęcie, że przepis § 12 uchwały Nr LVI1I/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, wskazują, że skarżący legitymują się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w postaci użyczenia. Ani z treści zarzutu, ani lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałaby polegać błędna wykładnia przepisów art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Podnosząc skutecznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13). W związku z tym odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów jest niemożliwe, co czyni zarzut naruszenia tych przepisów przez ich błędną wykładnię nieuzasadnionym. Z treści zarzutu wynika także, że błędna wykładnia przepisów art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów prowadzić miała do nieprawidłowego przyjęcia, że § 12 uchwały wskazuje, że skarżący legitymują się tytułem prawnym do lokalu w postaci użyczenia im lokalu przez rodziców. Zgodnie z § 12 uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3, oraz znajduje się w niedostatku. Treść zarzutu i posłużenie się w jego treści zwrotem "nieprawidłowego przyjęcia" nakazuje przyjąć, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błąd subsumpcji, tj. niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 uchwały. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W zarzucie wskazano, iż polegało to na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący dysponują tytułem prawnym w postaci umowy użyczenia do lokalu. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w tym zakresie zarzut merytorycznie, uznając, iż w odniesieniu do zwrotu "nie posiada tytułu prawnego do lokalu" jest możliwe zarówno postawienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, jak i zarzutu jego błędnej wykładni. Zwrot zawarty w § 12 uchwały wykazuje bowiem cechy pojęcia nieostrego. Zwrot ten można poddać tak działaniom interpretacyjnym, jak i działaniom związanym z kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż posiadanie tytułu prawnego w rozumieniu § 12 uchwały to także zawarcie umowy użyczenia lokalu mieszkalnego z członkiem rodziny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż pojęciem tytułu prawnego, o którym mowa w § 12 uchwały, który to przepis – co warto podkreślić – jest powtórzeniem przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, należy objąć każdy tytuł do władania lokalem. Z wyroku SN z dnia 22 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II CK 655/04 ("Monitor Prawniczy" 2005, nr 10, s. 479) wynika, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. o sygn. akt I CKN 723/99 wynika z kolei, że tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (zob. wyrok SN z dnia 24 października 2002 r. o sygn. akt I CKN 1074/00). W wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. o sygn. akt II CSK 484/07 Sąd ten stwierdził, że tytuł prawny do lokalu może mieć oparcie w różnych stosunkach prawnych, w tym nawet w stosunkach prawnorodzinnych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 2013 r. o sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102) wskazał, że "zwrot ‘tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu’ jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie)". Przedstawione rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje ponadto piśmiennictwo (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47), podkreślając, że "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych. Poglądy te są podzielane także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 16września 2016 r., I OSK 1089/16, wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r., I OSK 1793/16). W rezultacie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zawarcie umowy użyczenia lokalu mieszkalnego z członkami rodziny oznacza posiadanie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu § 12 uchwały. Tym samym zarzut pierwszy uznać należy za nieuzasadniony. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego (zarzut drugi). Odnosząc się do niego łącznie wskazać należy na cztery rudymentarne kwestie. Po pierwsze, z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie formy naruszenia określonego przepisu lub przepisów prawa, tj. przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Po trzecie, zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). W rozpoznawanej sprawie uchybiono tym elementarnym obowiązkom. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano w jakiej formie doszło do naruszenia przywołanych w zarzucie przepisów, tj. czy przez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej, gdyż jest związany jej granicami. Po drugie, autor skargi kasacyjnej zasadniczo nie wskazał w drodze jakich konkretnych działań Sąd pierwszy je naruszył. Określił, iż wszystkie te przepisy miały zostać naruszone przez oddalenie skargi. Taka konkretyzacja działania, które naruszyło tak przepisy k.p.a., jak i p.p.s.a. jest nieprecyzyjna i nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do zarzutu. Wskazać następnie należy, że przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, będące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji, stanowią tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a., które stanowią podstawę działania organów. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzą z kolei tzw. normy dopełnienia (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I FSK 199/11, CBOSA). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. Brak jest wątpliwości, iż przepisy k.p.a. naruszyć może organ prowadzący sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a niniejsza sprawa do tej kategorii zaliczona być nie może. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest bowiem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym i brak jest wątpliwości, że na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. Na przepisy te spojrzeć należy jednak szerzej, także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że uregulowane w ich treści zasady wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (vide odmiennie wyrok NSA z 6 listopada 2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889). Rzecz jednak w tym, iż zawartość normatywna przepisów k.p.a. wskazanych w rozpoznawanym zarzucie została powtórzona w szeregu przepisów uchwały Nr LVI1I/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Oznacza to, iż skuteczne kwestionowanie ustaleń faktycznych mogło odbyć się w pierwszym rzędzie przez podniesienie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu tej uchwały. Za dopuszczalne mogłoby zostać uznane także podniesienie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów procesowych uchwały wraz z zarzutem naruszenie powyższych przepisów k.p.a. na zasadzie współstosowania przepisów uchwały i przespisów k.p.a. wyrażających najważniejsze wartości systemu prawa, gdyż przepisy uchwały pozostają "z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09, CBOSA). Obowiązkom tym autor skargi kasacyjnej jednak nie sprostał, co czyni zarzut w tym zakresie za nieuzasadniony. Nie jest możliwe także naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, gdyż przepis ten odnosi się do elementów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, które ma charakter wtórny względem samego orzeczenia zawartego w wyroku (w tym przypadku oddalenia skargi). Jednostka redakcyjna w postaci art. 156 k.p.a. jest rozbudowana i składa się z dwóch paragrafów, a paragraf pierwszy z siedmiu punktów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Niesprecyzowanie, który z tych przepisów został naruszony, a zaznaczyć należy, iż ich treść jest zróżnicowana merytorycznie, uniemożliwia odniesienie się do tak postawionego zarzutu, co czyni pozbawionym podstaw także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po trzecie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki wpływ naruszenie określonego przepisu miało na wynik rozstrzygnięcia. Należy mieć na uwadze, iż zawartość normatywna przepisów wskazanych w zarzucie wskazuje na: niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo że kwestionowana jest uchwała; oddalenie skargi; błędne uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego; niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego; błędne uzasadnienie decyzji administracyjnej (mimo, iż przedmiotem skargi jest uchwała). Przepisy te odnoszą się więc do szeregu zupełnie różnych zagadnień, stąd też konieczne jest precyzyjne oznaczenie wpływu naruszenia każdego z przepisów na wynik postępowania. Po czwarte, w skardze kasacyjnej nie uzasadniono w jakikolwiek sposób obu podniesionych zarzutów. Uzasadnienie jest enigmatyczne i nie zawiera żadnego odniesienia się do zarzutów i przepisów, których naruszenie podniesiono. W związku z tym nie sposób merytorycznie odnieść się do powyższego zarzutu, co czyni go a limine nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie wskazanym w punkcie 1, wobec błędnego (niepełnego) określenia nazwy organu wydającego zaskarżoną uchwałę. Sąd ten podał, że skarga dotyczy uchwały Miasta Stołecznego Warszawy, zamiast prawidłowo - Zarządu Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że sytuacja osobista skarżących wypełnia normatywny stan faktyczny wskazany w hipotezie powyższego przepisu. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny. Z tej przyczyny wniosek ten nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego. Wniosek ten rozpozna Sąd pierwszej instancji po zwrocie akt postępowania sądowoadministracyjnego.