III OSK 5263/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 119/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 119/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 czerwca 2020 r. został skierowany za pośrednictwem Aresztu Śledczego, w którym przebywał skarżący i wpłynął do Prezesa Sądu Okręgowego w G. w dniu 19 czerwca 2020 r. Prezes Sądu Okręgowego w G. pismem z dnia 30 września 2020 r., przesłanym drogą elektroniczną, udostępnił skarżącemu żądane informacje. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź w dniu 6 października 2020 r., co zostało potwierdzone jego podpisem. W związku z tym, w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. w dniu 12 października 2020 r., skarżący dysponował już wnioskowanymi informacjami, a sama skarga w rzeczywistości ma na celu uzyskanie od Prezesa Sądu, w drodze ugody, rekompensaty finansowej za załatwienie wniosku po terminie wynikającym z przepisów prawa. Sąd Wojewódzki, analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wskazał, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w jego ocenie, zawarte w niej rozważania, mają znaczenie również dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, także załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Tak jak sprawa z zakresu informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak również może zakończyć się poprzez czynność materialno-techniczną udostępnienia żądanej informacji. Ponadto, NSA podkreślił we wskazanej uchwale, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Odnosząc powyższe stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego już po otrzymaniu przez skarżącego żądanych informacji publicznych, a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy w jednej z przewidzianych przez prawo form, to skarga taka nie była dopuszczalna. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki skargę odrzucił. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 – 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na odrzuceniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu oraz zasądzenia rekompensaty pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała NSA o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, czego w przedmiotowej sprawie nie sposób się doszukać. Zatem skargę należało rozpoznać merytorycznie. Zarządzeniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału poinformowała pełnomocnika strony skarżącej, że zażalenie od postanowienia z dnia 24 marca 2021 r. o odrzuceniu skargi zostało uznane za skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował dokonaną zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 kwietnia 2021 r. kwalifikację wniesionego w niniejszej sprawie środka odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stronie przysługiwała skarga kasacyjna, co wynika wprost z treści przepisu art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na naruszeniu przepisów postępowania, przy czym, co należy podkreślić, naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów nie wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem sformułowane zarzuty, by mogły być skuteczną podstawą kasacyjną, powinny wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów, do których się odwołują. Z tego powodu uzasadnienie skargi kasacyjnej, co jest nakazem ustawowym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinno wskazywać naruszenie i przedstawiać poprawny sposób stosowania przepisów. Tego wymogu nie spełnia uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które sprowadza się do trzech zdań, koncentrujących się na zanegowaniu podstawy odrzucenia skargi, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego stanowiska. Poprawne uzasadnienie skargi kasacyjnej jest natomiast koniecznym warunkiem jej skuteczności. Brak prawidłowego uzasadnienia skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczył możliwość jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analiza zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2-4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi, a nie jej uwzględnienie, wskazuje na wadliwość konstrukcyjną zarzutu. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. Przede wszystkim wskazać należy, że rozstrzygnięcie Sądu oparte było o treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co oznacza, że nie można było Sądowi skutecznie zarzucić wadliwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 2-4 p.p.s.a. Dodatkowa wadliwość konstrukcyjna tego zarzutu polega na niedostrzeżeniu przez Autora skargi kasacyjnej, że art. 58 § 1 pkt 2-4 p.p.s.a. ma charakter złożony i obejmuje kilka odrębnych podstaw odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Nie mógł być skuteczny w realiach tej sprawy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ten przepis jest podstawą oddalenia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd wniesioną skargę odrzucił a nie oddalił, a więc art. 151 p.p.s.a. nie stosował, co oznacza, że nie mógł go naruszyć. Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się skarżący kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem w niniejszej sprawie skarga została odrzucona, co także w konsekwencji oznacza, że Sąd nie mógł naruszyć przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozstrzygał bowiem merytorycznie w kwestii zasadności wniesionej skargi. Wreszcie nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. określający zakres zastosowania ustawy nie składa się ze wskazanych jednostek redakcyjnych. Z powołanych na wstępie względów nie była natomiast możliwa rekonstrukcja zarzutu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. (por. post. NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4810/21, CBOSA). Wniosek o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, który jest właściwy do jego oceny. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.