III OSK 763/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 219/21 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 219/21, oddalił skargę M.W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 26 sierpnia 2021 r., godz. 19:01 z adresu e-mail [...] na adres e-mail ops[...]@poczta.onet.pl wysłana została wiadomość o następującej treści: "Proszę o przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 r. M. W.". W dniu 27 sierpnia 2021 r., 15:24 OPS [...] z adresu e-mail: m.greczka@ops[...].pl odpowiedział do adresata [...]: "Dzień dobry, za bardzo nie wiem o jakie decyzje Pani prosi i kogo dotyczą. Chcę jeszcze dodać, że każda decyzja jest sporządzona w minimum dwóch egzemplarzach i osoba, której decyzja dotyczy zawsze otrzymuje swój egzemplarz. M. G.. OPS [...]". W dniu 27 sierpnia 2021 r., 15:36 z adresu e-mail [...] nadesłano następująca odpowiedź: "Nie interesują mnie dane tych osób, więc nie wiem kogo mogą dotyczyć. Chodzi mi o wszystkie dane w tym okresie". Następnie pismem z dnia 28 września 2021 r. M. W. wniosła skargę na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej [...] podając, że skarga jest wniesiona w związku z brakiem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 26 sierpnia 2021 r., który dotyczył decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 r. Po wniesieniu skargi, w dniu 18 października 2021 r., organ skierował do skarżącej pismo informujące, że we wskazanym okresie wydana została jedna decyzja ustalająca odpłatność za pobyt mieszkańca w domu Pomocy Społecznej właściwego typu. Skan decyzji został przesłany w załączeniu. Ponadto, organ podkreślił, że fakt domagania się przez wnioskodawcę informacji w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej wynika dopiero z treści skargi skierowanej do WSA. Następnie, pismem z dnia 26 października 2021 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga podlegała oddaleniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie spór dotyczy kwestii sposobu sformułowania wniosku przez skarżącą. W zakresie tego jak wniosek taki powinien być sformułowany orzecznictwo podkreśla, że "mimo, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej". Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie ulega wątpliwości, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej, będąc odformalizowanym, winien jednak precyzyjnie wskazywać jaka konkretna informacja publiczna ma zostać udostępniona i w jaki sposób (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 848/18). Co prawda, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, co z jednej strony nakazuje podmiotowi, do którego kierowane jest żądanie, rozpoznanie wniosku zgodnie z jego treścią, z drugiej zaś zakazuje żądania jego doprecyzowywania. Wniosek musi spełniać jedynie minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 468/17). Należy odnotować także orzeczenia, które aprobują, że w żaden sposób nie dyskwalifikuje kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym niemniej, WSA w Poznaniu podzielił stanowisko, że wnioski inicjujące postępowanie winny być sformułowane możliwie jasno. Wola strony powinna być przedstawiona w sposób jednoznaczny i nie powodujący wątpliwości co do zakresu rzeczywistych intencji wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z którego nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie, nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji złożenie przez stronę wniosku niejednoznacznego w swym żądaniu sprawia, że nie będzie możliwym skuteczne przypisanie organowi bezczynności w jego rozpoznaniu. Sądowi z urzędu jest wiadome, co odnotował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (wyrok z dnia 02 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 137/21), że skarżąca występuje w szeregu innych spraw na terenie całego kraju, w których inicjowała postępowania przed sądami administracyjnymi w bardzo zbliżonych stanach faktycznych i na podstawie podobnej treści skarg, będąc reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 23 września 2021 r., II SAB/Ol 93/21; WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2021 r., II SAB/Kr 123/21; WSA w Łodzi z 15 września 2021 r., II SAB/Łd 130/21; WSA w Łodzi z 12 października 2021 r., II SAB/Łd 160/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2021 r., II SAB/Go 156/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2021 r., II SAB/Go 144/21; WSA w Białymstoku z 14 października 2021 r., II SAB/Bk 108/21; W WSA w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., II SAB/Sz 137/21; WSA w Łodzi z 16 listopada 2021 r., II SAB/Łd 147/21). WSA w Szczecinie wskazał ponadto w uzasadnieniu, że treści skargi i jej seryjności i również takie okoliczności jak niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę – M. W. reprezentowaną przez radcę prawnego D. G., powodują istnienie wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony skarżącej, tj. czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu. Ponadto, Sąd rozpoznając sprawę dokonał oceny treści kierowanych z adresu e-mail [...] do KOPS [...] (należy zauważyć, że J. L. to postać historyczna, nieżyjąca, będąca przywódcą flamandzkiego gangu, na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 123/21). Treści zawarte w dwóch e-mailach, na które powołuje się skarżąca jakoby miały one stanowić wnioski o dostęp do informacji publicznej są w ocenie Sądu wyjątkowo lapidarne, zamykają się bowiem w jednym zdaniu, że: "Proszę o przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 r. M. W.". W ocenie Sądu, choć co prawda, wskazane jest tu o jakie decyzje chodzi i o sposób ich przekazania, to jednak w połączeniu z treścią drugiej wiadomości wysłanej z adresu e-mail [...]: "Nie interesują mnie dane tych osób, więc nie wiem kogo mogą dotyczyć. Chodzi mi o wszystkie dane w tym okresie", (bez podpisu) a także w obliczu ilości skarg na bezczynność organów składanych przez skarżącą w zasadzie identycznych stanach faktycznych (powtarzalna praktyka kierowania w e-mailu jednozdaniowego, lapidarnego i wysoce enigmatycznego sformułowania), które miałoby się jawić jako żądanie dostępu do informacji publicznej, jednak w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę cały kontekst działalności skarżącej, nie może być za takie uznane. Jest wysoce wątpliwym, aby rzeczywistą intencją skarżącej było uzyskanie informacji o decyzjach wydanych w 2017 r., gdyby bowiem tak było, że skarżącej zależy na uzyskaniu informacji publicznej, a nie jedynie na wykreowaniu sytuacji umożliwiającej złożenie skargi na bezczynność organu do sądu, to biorąc pod uwagę doświadczenie skarżącej w składaniu wniosków i skarg na bezczynność organów w dostępie do informacji publicznej (przy reprezentowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika) należałoby zakładać, że w treści wiadomości e-mail dopisze (dosłownie) jedno i to nieskomplikowane zdanie, że wnosi o żądane informacje na zasadach dostępu do informacji publicznej. Z drugiej strony, Sąd dokonał również oceny tego w jakim czasie i w jaki sposób organ – Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej [...] czy też pracownicy organu zareagowali na enigmatyczne wiadomości e-mail. Należy tutaj zauważyć, że po pierwszym e-mailu wysłanym z adresu [...] w dniu 26 sierpnia 2021 r. w godzinach wieczornych, już następnego, dnia tj. 27 sierpnia 2021 r. pracownik OPS zareagował: "Dzień dobry, za bardzo nie wiem o jakie decyzje Pani prosi i kogo dotyczą. Chcę jeszcze dodać, że każda decyzja jest sporządzona w minimum dwóch egzemplarzach i osoba, której decyzja dotyczy zawsze otrzymuje swój egzemplarz. M. G. OPS [...]". Ponadto, po wniesieniu skargi przez pełnomocnika skarżącej w dniu 28 września 2021 r., z której jak podał w odpowiedzi na skargę organ po raz pierwszy dowiedziano się, że w poprzednich e-mailach chodziło o wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej, OPS przekazał skarżącej (zanim jeszcze złożył odpowiedź na skargę do sądu) zanonimizowaną jedną decyzję wydaną w trybie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 r. W ocenie Sądu, te okoliczności świadczą o tym, że celem organu nie było niedopełnienie ustawowych obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, w odpowiedzi na skargę organ przedstawił również swój dotychczasowy tok działania oparty na tym, że OPS potraktował e-maile jako zwykłe zapytania i nie udzielił na nie odpowiedzi ze względu na przepisy o ochronie danych osobowych, biorąc pod uwagę również art. 100 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do publicznej wiadomości nazwiska osób korzystających z pomocy społecznej oraz zakresu przyznanego świadczenia. Jednocześnie jednak organ w odpowiedzi na skargę nie kwestionował, że decyzje administracyjne po ich zanonimizowaniu stają się informacją publiczną i dlatego też przekazał w postaci skanu jedną zanonimizowaną decyzję z 2017 r. skarżącej. Sąd nie dopatrzył się w takim zachowaniu organu, by ten nie zadziałał, czy też kwestionował swoje obowiązki wynikające z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uderzające jest również to, że pełnomocnik skarżącej dokładnie w miesiąc po ostatnim wysoce lapidarnym i enigmatycznym e-mailu wysłanym z adresu [...] do organu wzniósł skargę na bezczynność. Ta koincydencja czasowa, która jak wiadomo sądowi z urzędu, występowała również w innych sprawach wnoszonych na bezczynności organów w związku z żądanym dostępem do informacji publicznej w kierowanych do wojewódzkich sądów administracyjnych przez skarżącą reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ więc po tym jak dowiedział się z treści skargi, że w enigmatycznych e-mailach do niego kierowanych chodziło o udostępnienie informacji publicznej, w krótkim i rozsądnym czasie, choć nieco wykraczającym poza ramy czasowe wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną udostępnił. Choć organ tego nie podniósł, to zapewne wyszukanie i wyselekcjonowanie wśród wielu decyzji z 2017 r. tych wydanych w oparciu o art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, było również czynnością, na którą organ musiał poświęcić czas. Z porównania więc czynności skarżącej, przede wszystkim lapidarności i niezrozumiałości (w ocenie Sądu zamierzonej) e-maili kierowanych do organu, braku powoływania się w nich na żądanie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, a jednocześnie w świetle tego, że skarżąca generalnie ma niemałe doświadczenie w składaniu żądań o dostęp do informacji publicznej czy kierowaniu skarg na bezczynność do sądów administracyjnych w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej i tego w jaki sposób zachował się organ, który decyzję udostępnił, nie sposób wywieść by skarga zmierzała do rzeczywistej ochrony potencjalnie naruszonych praw skarżącej. W dniu 16 lutego 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej był niejasny, niejednoznaczny, nie wynika z niego żądanie i jest "rzekomym wnioskiem", w sytuacji gdy wniosek był prosty i precyzyjny, co wynika także z poprzednich rozstrzygnięć tego samego Sądu; 2. art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wniosek sporządzony w ww. trybie winien opiewać w podstawę prawną żądania, a skarżący mający doświadczenie procesowe, winni tym bardziej ją podawać, w sytuacji gdy wiosek sporządzony w trybie informacji publicznej nie musi zawierać wskazania podstawy prawnej, a skarżący nie mają żadnego obowiązku, aby podawać podstawę prawną nawet wówczas gdy mają doświadczenie procesowe; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona w całości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd kasacyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Konstrukcja tego przepisu, stanowiącego, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, dowodzi, iż przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla Sądu jak powinien postąpić (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi powinien wyraźnie wskazać w wywiedzionym środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, jako że akceptuje wady postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., nie powołał żadnych innych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest również bliższego rozwinięcia i wyjaśnienia tak sformułowanego zarzutu, co czyni go nieskutecznym. Zarzuty dotyczące obrazy przepisów prawa materialnego oscylują wokół pytania zawartego we wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie treść wniosku nie budzi wątpliwości, że chodzi w nim o udostępnienie informacji pobieżnej, której organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielił. Przypomnieć należy, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest udostępniana na wniosek. Oznacza, że gospodarzem postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskodawca i to wyłącznie on określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Nadto wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot oraz zakres wniosku nie budził wątpliwości. Dotyczy to szczególnie podania danych, które pozwolą jednoznacznie przesądzić, że przedmiotem żądania jest informacja publiczna (por. I. Kamińska, M. Rozbicka –Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 263) Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Podnieść zatem należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, określony w art. 2. ust. 2 u.d.i.p. zakaz żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego nie oznacza konieczności tak sprecyzowania wniosku, aby było wiadomo, że żądanie jest złożone w sprawie dostępu do informacji publicznej. Podmiot, do którego został złożony wniosek powinien bowiem wiedzieć czego on dotyczy, ponieważ statuuje to tryb jego postępowania. Natomiast wskazany w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakaz żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego od wnioskodawcy określa, że dla udzielenia informacji publicznej (poza informacją przetworzoną) obojętne jest w sensie prawnym cel lub intencje wnioskodawcy. W sprawie WSA w Poznaniu prawidłowo uznał, że w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie we wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r. wskazała jedynie, że "Proszę o przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 r." - z treści tak sformułowanego wniosku nie można wywieść, że chodzi w tym zakresie o wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stąd organ postąpił właściwie, gdyż już następnego dnia po otrzymaniu tak sformułowanego wniosku poprosił o sprecyzowanie czego w istocie wniosek dotyczy oraz wyjaśnił jak są sporządzane przez niego decyzje wydawane w sprawach z zakresu opieki społecznej. Skarżąca kasacyjnie jednak nie odpowiedziała na pismo organu, lecz w dniu 28 września 2021 r. od razu złożyła skargę do organu, co może wskazywać, że jej intencją nie było otrzymanie żądanych danych, lecz wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.