III OSK 960/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 907/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 907/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2019 r. Rada Gminy [...] (dalej: "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy [...]. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, zwana dalej: "u.s.g.") i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwane dalej: "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a tym samym powinna zostać, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Brak jej publikacji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa i skutkuje nieważnością aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28.04.2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7.11.2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25.08.2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym, uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego, jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne (diety mają charakter powtarzalny) oraz mające charakter generalny (ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję). Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem [...] 2019 r. i podlega ogłoszeniu w sposób określony w § 63 ust. 1 statutu Gminy [...]. Nie przewidziano więc jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a tym samym nie została ona ogłoszona prawidłowo i skutecznie. W niniejszej sprawie WSA w Bydgoszczy podkreślił, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, a także S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został spełniony. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że opisana wada ocenianej uchwały polegająca na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."): 1. błędną wykładnię art. 25 ust. 4 u.s.g., poprzez wskazanie "mieszkańców" jako adresatów tego przepisu, a w konsekwencji przepisów zakwestionowanej uchwały, podczas gdy wprost określonym adresatem są radni, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g.; 2. błędną wykładnię art. 25 ust. 4 u.s.g., w której pominięto treść art. 25 ust. 8 i 10 u.s.g. oraz rozporządzeń: § 2 ust. 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.), § 2 i § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. poz. 1974) - w konsekwencji przyjęto, że podstawą prawną uchwały są wyłącznie przepisy ustaw, co zaskutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy zakwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem w tym przypadku zastosowanie znajdują również przepisy podustawowe, a uchwała jest adresowana do adresata wewnętrznego organu - w sprawie Sąd nie zastosował przepisów § 2 ust. 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.), § 2 i § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. poz. 1974), a także art. 7 oraz a contrario art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP (wszystkich cech aktów prawa miejscowego i wewnętrznego); 4. niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. - przez przyjęcie kwalifikacji istotnego naruszenia prawa i niezastosowanie art. 91 ust. 4 ustawy; 5. niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. - przez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego i nie była ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (poprzez jej oddalenie), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 24 stycznia 2024 r. Rada Gminy oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet, mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też jako całkowicie niezasadny ocenić należy zarzuty nr 1 i 2 tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię. Dodać jedynie należy, że Sąd I instancji nie odnosił się w ogóle do art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. Natomiast sam fakt, iż ustalanie wysokości diet radnych regulowane jest dodatkowo przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. poz. 1974) nie oznacza błędnego przyjęcia, że "podstawą prawną uchwały są wyłącznie przepisy ustaw" (zresztą Sąd I instancji takiej tezy nie wypowiedział) i w żaden sposób nie wpływa na uznanie, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, a nie jak błędnie przyjmuje strona skarżąca kasacyjnie aktem prawa wewnętrznego. W konsekwencji niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem kontrolowana uchwała jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym (aktem prawa miejscowego), to podlega publikacji zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 (akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy) i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Tym samym skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to obowiązkowo podlegała ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Naruszenie tego przepisu stanowi istotną wadę. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to dlatego też bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowanie art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. - przez stwierdzenie nieważności uchwały. Nie sposób bowiem kwalifikować tej wady jako nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. art. 91 ust. 4 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.