I SA/Bk 28/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2025 r. nr 2001-IEE.7192.78.2025 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia ułamkowej części nieruchomości oddala skargę. Zawiadomieniem z 21 czerwca 2023 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku, działając jako organ egzekucyjny i jednocześnie reprezentant wierzyciela, poinformował L. S. (dalej jako: "skarżący") o ponownym wszczęciu egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych o nr: od [...] do [...] z 9 marca 2009 r., od [...] do [...] z 18 września 2009 r. oraz od [...] do [...] z 13 kwietnia 2010 r., obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz FPiFGŚP za okres od lutego 2000 r. do grudnia 2001 r. Zawiadomienie doręczono skarżącemu 3 lipca 2023 r. W celu prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony, Dyrektor Oddziału ZUS pismem z 15 marca 2024 r. przekazał Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku dalsze tytuły wykonawcze, wnosząc o wszczęcie egzekucji z nieruchomości, tj. działki rolnej zabudowanej o pow. [...] ha, położonej w obrębie K., gm. G., dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], należącej do skarżącego w udziale wynoszącym [...] części. Zawiadomieniem z 14 marca 2025 r. organ egzekucyjny zajął należący do skarżącego udział wynoszący [...] części w ww. nieruchomości. Wezwanie do zapłaty egzekwowanych zaległości doręczono skarżącemu 19 marca 2025 r. - odbiór przesyłki potwierdził osobiście. Pismem z 21 marca 2025 r., w oparciu o art. 54 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132, dalej jako: "u.p.e.a."), skarżący wniósł do organu egzekucyjnego skargę na czynność zajęcia udziału w nieruchomości, podnosząc zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednocześnie zażądał uchylenia zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ egzekucyjny przed zajęciem nieruchomości nie podjął czynności mających na celu prowadzenie egzekucji z innych składników majątku zobowiązanego. Zdaniem strony, egzekucja z nieruchomości ingeruje w strefę praw majątkowych i osobistych, wywołując skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej nie tylko dla skarżącego, ale też pozostałych współwłaścicieli. Wpis w księdze wieczystej zajęcia nieruchomości może utrudnić wykonywanie prawa własności, a pozostali współwłaściciele nie będą mogli sprzedać przysługujących im udziałów w nieruchomości. Ponadto, egzekwowana kwota jest prawie trzykrotnie wyższa aniżeli suma kwot wynikających z tytułów wykonawczych, co świadczy o uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z 25 kwietnia 2025 r., nr 2004-SEE.711.206.2024.10, Naczelnik DUS w Białymstoku oddalił skargę na czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. W zażaleniu z 2 maja 2025 r. skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, ponieważ jest wadliwe. Nie zgodził się z twierdzeniem organu egzekucyjnego, że w złożonej skardze nie przedstawił żadnych okoliczności wskazujących, iż czynność zajęcia nieruchomości dokonana została z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podtrzymał zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, powołując przy tym przepisy ww. ustawy oraz orzecznictwo sądu administracyjnego. Organ odwoławczy postanowieniem z 29 lipca 2025 r., nr 2001-IEE.7192.36.2025, uchylił rozstrzygnięcie Naczelnika w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ egzekucyjny zastosował w sprawie nieprawidłowe brzmienie art. 54 § 1 u.p.e.a. i nie ustosunkował się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Ponadto, zobowiązał organ egzekucyjny do przeanalizowania kwoty dochodzonych odsetek za zwłokę od należności ujętych w zawiadomieniu o zajęciu ułamkowej części nieruchomości zgodnie z wnioskiem wierzyciela. W dniu 14 października 2025 r. organ egzekucyjny dokonał aktualizacji zajęcia nieruchomości i skorygował kwotę odsetek na tytułach wykonawczych o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] zgodnie z informacją wierzyciela oraz kwotę kosztów egzekucyjnych obliczonych zgodnie z przepisami obowiązującymi od 20 lutego 2021 r. Ponownie rozpoznając skargę, organ egzekucyjny postanowieniem z 15 października 2025 r., nr 2004- SEE.711.456.2024.10, oddalił skargę na czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości, wskazując, że dokonane zajęcie spełnia wymogi formalne, a odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wyjaśnił, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł zażalenie z 22 października 2025 r., podtrzymał zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i powtórzył argumentację zawartą w skardze na czynności egzekucyjne. Decyzją z 1 grudnia 2025 r., nr 2001-IEE.7192.78.2025, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zastosowany środek egzekucyjny polegający na zajęciu ułamkowej części nieruchomości nie może być kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy. Aby organ mógł zastosować najmniej uciążliwy środek, musi mieć w tym zakresie wybór, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Egzekucja z nieruchomości jest jedynym możliwym do zastosowanym wobec skarżącego środkiem egzekucyjnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że termin przedawnienia zaległości objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi upłynął. Wskazane zobowiązania nie uległy jednak przedawnieniu, są nadal wymagalne, ponieważ mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki; dochodzone na rzecz ZUS należności są zabezpieczone na nieruchomości (wpis hipoteki przymusowej uzyskano 13 marca 2009 r.), co oznacza, że mogą być egzekwowane wyłącznie z nieruchomości. Tym samym organ egzekucyjny nie mógł skierować egzekucji do innych składników majątkowych. Organ wskazał również, że wystawienie i skierowanie przez Dyrektora Oddziału ZUS do Naczelnika DUS w Białymstoku dalszych tytułów wykonawczych, w celu dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki przymusowej, obliguje organ egzekucyjny do wszczęcia i prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Po uiszczeniu przez ZUS zaliczki na pokrycie przewidywanych wydatków związanych z egzekucją z nieruchomości, organ egzekucyjny nie ma możliwości odstąpienia od prowadzenia tej egzekucji. Organ egzekucyjny nie mógł również odstąpić od prowadzenia egzekucji z nieruchomości z tego powodu, że nieruchomość jest przedmiotem współwłasności. Odnosząc się do zarzutu, że egzekwowana kwota [...] zł jest prawie trzykrotnie wyższa aniżeli suma kwot wynikających z tytułów wykonawczych, organ zauważył, że na ww. kwotę składają się: należność główna [...] zł, odsetki za zwłokę [...] zł i koszty egzekucyjne [...] zł. Wysoka kwota odsetek w stosunku do należności głównej jest konsekwencją faktu, iż zaległości podatkowe sięgają lat 2000 i 2001. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie przekazanie zaskarżonego postanowienia organowi do ponownego rozpoznania. Podtrzymał zarzuty podniesione w zażaleniu i skardze na czynności egzekucyjne. Wskazał, że egzekucja z nieruchomości stanowi najbardziej uciążliwy środek egzekucyjny. Jednocześnie podniósł, że nie zostało mu doręczone upomnienie, zaś kwota [...] zł jest prawie trzykrotnie wyższa aniżeli suma kwot wynikających z tytułów wykonawczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota sporu koncentruje się na legalności oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia ułamkowej części nieruchomości, opartej o zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podzielił, uznając je za niewadliwe. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 54 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy (pkt 1); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej (pkt 2). Wyjaśnić również należy, że przez czynność egzekucyjną zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Wobec przytoczonych wyżej regulacji oraz w nawiązaniu do treści wywiedzionej skargi, zaznaczyć należy, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne, stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego, ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 290/13; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 749/13). W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (wyroki NSA: z 24 kwietnia 2019 r., II FSK 1370/17; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13). Podkreślić należy, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego orzeczenia. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., wobec czego sąd nie mógł wkraczać w zakres, który był, albo powinien być, przedmiotem innego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają argumenty strony skarżącej odnoszące się do całego postępowania egzekucyjnego. Zakresem skargi mogła być objęta jedynie ta część postępowania egzekucyjnego, której dotyczy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, tj. czynność egzekucyjna w postaci zajęcia ułamkowej części nieruchomości. W realiach sprawy oprotestowany środek egzekucyjny został wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. Przy tym, z art. 7 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W § 2 tego przepisu wskazano natomiast, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przytoczony przepis statuuje więc dwie zasady: zasadę celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Przy czym zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego będzie mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w ogóle istnieje wybór w tym zakresie. Co więcej, przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Wybór środka każdorazowo powinien określać cel postępowania egzekucyjnego, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela. Zastosowany w realiach sprawy środek egzekucyjny w postaci zajęcia ułamkowej części nieruchomości był jedynym możliwym do zastosowania w sytuacji prawnoprocesowej, toteż twierdzenia skarżącego co do możliwości zastosowania innego, mniej uciążliwego środka, są bezprzedmiotowe. Wypada bowiem przypomnieć, że choć termin przedawnienia zaległości objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi upłynął, to jednak zobowiązania nie uległy przedawnieniu i mogą być nadal egzekwowane z przedmiotu hipoteki. Z art. 24 ust 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2026 r. poz. 199) wynika bowiem, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dochodzone w kontrolowanym postępowaniu należności są zabezpieczone na nieruchomości, i tylko z niej mogą być egzekwowane. Organ egzekucyjny nie miał zatem uprawnienia do prowadzenia egzekucji z innych składników majątkowych. Jak celnie zauważył organ, zaskarżone zawiadomienie o zajęciu nieruchomości obejmuje tytuły wykonawcze wystawione w latach 2009 i 2010 na zaległości wobec ZUS z tytułu składek za 2000 r. i 2001 r. Podjęte w toku prowadzonych od 2009 r. postępowań egzekucyjnych czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania dochodzonych należności, przez co zajęcie udziału skarżącego w nieruchomości było konieczne i zgodne z celem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. To, iż nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, nie uniemożliwia prowadzenia z niej egzekucji. Taką sytuację dopuszczają wszak wprost przepisy Działu II Rozdziału 8 "Egzekucja z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w myśl art. 114 u.p.e.a., do egzekucji z ułamkowej części nieruchomości i do egzekucji z użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji z nieruchomości, o ile przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy przewidują przy tym szereg instrumentów prawnych, przysługujących współwłaścicielom, umożliwiającym im przejęcie nieruchomości. Poza postępowaniem pozostaje jednak to, jak brak spłaty zadłużenia przez skarżącego może wpływać na współwłaścicieli i ich prawa do dysponowania przedmiotem współwłasności. Mając na uwadze powyższe, skład orzekający stwierdził, że w realiach tej konkretnej sprawy nie można mówić o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w sytuacji, gdy był to jedyny dopuszczalny środek egzekucyjny. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Stronie wypada zaś przypomnieć, że czynności egzekucyjne zawsze będą w jakimś stopniu dolegliwe dla zobowiązanego. Jakkolwiek też to do strony (jako zobowiązanego) należy wykazanie, na czym ta uciążliwość polega i wskazanie innego prawa majątkowego, do którego mogłyby zostać skierowane czynności egzekucyjne organu, to jednak w niniejszej sprawie, z powołanych wyżej względów, nie mogło to mieć zastosowania. Odnosząc się do zarzutu strony opartego na stwierdzeniu, że egzekwowana kwota ponad trzykrotnie przekracza sumę kwot wynikających z tytułów wykonawczych, za organem należy podnieść, że wiąże się to głównie z wieloletnim brakiem spłaty zadłużenia i co za tym idzie, naliczonymi z tego tytułu odsetkami, stanowiąc normalną konsekwencję procesową tego typu działania/bierności zadłużonego. W żaden sposób takie twierdzenie nie może zatem uzasadniać zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Na kwotę [...] zł składają się w tym wypadku: należność główna [...] zł, odsetki za zwłokę [...] zł i koszty egzekucyjne [...] zł. Zawiadomienie o zajęciu nieruchomości, po zaktualizowaniu 14 października 2025 r. kwoty odsetek, zawiera prawidłowe i aktualne kwoty należności głównych, odsetek za zwłokę (liczonych do dnia przedawnienia), które odpowiadają stanowi zaległości na dzień dokonania zaskarżonej czynności. Wysokość kosztów egzekucyjnych zobowiązany może z kwestionować po zakończeniu postępowania egzekucyjnego w trybie wskazanym w art. 64c § 9 pkt 1 u.p.e.a. Końcowo sąd zauważa, że w skardze strona zwróciła uwagę na niedoręczenie jej upomnienia, przy czym twierdzenia tego nie rozwinęła. W postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną nie orzeka się ani o zasadności i dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Podnoszona przez skarżącego okoliczność mogłaby co najwyżej zostać zakwalifikowana jako zarzut, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., i rozpoznana w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.