I SA/Bk 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa E. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę Gospodarstwo E. Sp. z o.o. sp. k. w B. (dalej jako: "Spółka") złożyła [...] maja 2012 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 316,12 ha, wnioskując również o zwrot kosztów transakcyjnych. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. pełnomocnik Spółki wielokrotnie modyfikował treść wniosku poprzez jego zmiany i wycofanie jego części. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję z [...] stycznia 2013 r., nr [...], o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 5, wariantu 5.1 o powierzchni 117,87 ha w kwocie 165.481,90 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 4.000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Od powyższej decyzji Spółka nie złożył odwołania. Płatność rolnośrodowiskowa przyznana na 2012 r. została przekazana na rachunek bankowy Spółki. W dniu [...] maja 2013 r. Spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 301,58 ha. W trakcie prowadzonego postępowania do Biura Powiatowego ARiMR w B. składano zmiany do wniosku, wycofania części wniosku oraz korekty do wniosku. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję z [...] maja 2014 r., nr [...], o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Organ odwoławczy wydał decyzję z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 do pakietu 5, wariantu 5.1 o powierzchni 284,48 ha w kwocie 311.790,08 zł. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, a organ drugiej instancji wydał decyzję z [...] grudnia 2014 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. I SA/Bk 193/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. zawiadomieniem z [...] marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych Spółce na mocy decyzji z [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję z [...] czerwca 2015 nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizowania Programu Rolnośrodowiskowego. Na powyższe orzeczenie WSA, organ odwoławczy złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] Spółka złożyła odwołanie. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 2072/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Białymstoku. Ponownie rozpatrując sprawę, sąd pierwszej instancji wyrokiem z 2 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 664/17, oddalił skargę. NSA wyrokiem z 20 marca 2018 r., sygn. II GSK 198/18, oddalił skargę kasacyjną Spółki. W dniu [...] lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Po rozpatrzeniu akt sprawy organ pierwszej instancji wydał [...] maja 2019 r. decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 37.386,80 zł. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 zwiększyła się do powierzchni 284,48 ha. Zmiana zobowiązania możliwa była na mocy § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskie na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Po analizie akt sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok i na 2013 rok oraz weryfikacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego stwierdzono, że Spółka w drugim roku dokonała zmniejszenia obszaru podjętego w 2012 roku zobowiązania rolnośrodowiskowego o 3,82 ha (działka ewidencyjna nr [...] - 1,14 ha, działka ewidencyjna nr [...] - 0,19 ha, działka ewidencyjna nr [...] - 0,29 ha, działka ewidencyjna nr [...] - 0,47 ha, działka ewidencyjna nr [...] - 1,73 ha). Wskazując na przepisy § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 ww. rozporządzenia, organ przedstawił wyliczenia wskazujące na przypadającą do zwrotu kwotę 5.363,03 zł. Organ podniósł, że kolejnym powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego za rok 2012 było stwierdzenie w roku 2013 uchybienia, polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W opinii organu, ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez Spółkę obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, powodowały konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.). Dyrektor zauważył ,że ponieważ zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, organ pierwszej instancji zobligowany był na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanego w roku 2013 również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. płatności za rok 2012. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła skargę do WSA w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - zasady obiektywizmu, poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Spółki, skutkujące bezpodstawnym, naruszającym słuszny interes Spółki, żądaniem zwrotu pomocy wraz z częścią kosztów transakcyjnych w kwocie łącznej 37.386,80 zł rzekomo nienależnie pobranych w 2012 r. płatności, w sytuacji kiedy organ swe rozstrzygniecie oparł na błędnych ustaleniach stanu faktycznego, błędnych wyliczeniach kwoty zwrotu i błędnej wykładni i zastosowaniu przepisów; b. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie, w konsekwencji bezpodstawnie żądając zwrotu kwoty pomocy rzekomo nienależnie przyznanej w 2012r., w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa i wbrew obowiązującemu i znanemu przez organ orzecznictwu, z którego wynika, że zastosowana 20% sankcja z tytułu nie zachowania trwałych użytków zielonych (TUZ) nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy; c. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów, polegającej na nieuwzględnieniu w ocenie stanu faktycznego, że w roku 2012 w gospodarstwie Spółki nie doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych, skutkującego nałożeniem 20% sankcji, ani innych uchybień mogących skutkować koniecznością zwrotu przyznanej kwoty pomocy; d. naruszenie art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, powołanie przez organ podstaw prawnych niemających w sprawie zastosowania, niewyjaśnieniu zasadności przesłanek którymi kierował się organ, stosując przepisy prawa nakładające 20% sankcje z tytułu niezachowania TUZ w sytuacji, kiedy w roku 2012 w gospodarstwie Spółki do żadnego niezachowania TUZ nie doszło; e. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2018 r. poz. 1936 ze zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2017 r. poz. 2137 ze zm., dalej jako: "ustawa ARiMR"), poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, aby uznać, że przyznane w roku 2012 płatności są płatnościami nienależnie przyznanymi; b. naruszenie art. 5 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie i żądanie zwrotu kwoty pomocy w wysokości 37,386,80zł ( wraz częścią kosztów transakcyjnych), w sytuacji kiedy organ nie poczynił właściwych ustaleń aby stwierdzić/udowodnić, że kwota przyznana w 2012 r. jest kwotą nienależnie przyznaną; c. naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie; wskazana w tym przepisie 20% sankcja nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem kwoty płatności wypłaconej, którą należy zwrócić, a jedynie i wyłącznie jednorazową sankcją, którą można zastosować tylko w roku wystąpienia nieprawidłowości; d. naruszenie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten umożliwia potraktowanie/utożsamienie nakładanej na podstawie odrębnego przepisu jednorazowej sankcji ( 20%) jako przyznanej kwoty płatności objętej zobowiązaniem rolno środowiskowym, która to kwota powinna być następnie zwrócona; przepis ten jest podstawą żądania zwrotu nienależnie otrzymanych wcześniej płatności w związku z realizacją zobowiązania RŚ, ale nie podstawą żądania zwrotu kwoty płatności przyznanej za 2012 r. w wysokości odpowiadającej równowartości nałożonej za rok 2013 na Spółkę jednorazowej 20% sankcji wynikającej z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - za niezachowanie TUZ, które nie miało w 2012 roku miejsca; ponadto zarzucany przepis nie może stanowić samoistnej podstawy do określania wysokości/wielkości ewentualnej kwoty zwrotu płatności; e. naruszenie § 39 ust. 2 pkt. 2 w zw. z § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepis ten precyzyjnie wskazuje, że zwrot płatności w przypadku wystąpienia nieprawidłowości odnosi się do kwoty przyznanej do powierzchni objętej zmniejszeniem, a więc organ może żądać zwrotu nienależnych płatności w wysokości określonej jako iloczyn powierzchni gruntu i stawki za hektar dla danego pakietu/ wariantu określonej w rozporządzeniu, a nie jako iloczyn powierzchni i wygenerowanej przez organ "stawki uśrednionej", nieprzewidzianej w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego; f. naruszenie § 39 ust. 5 w zw. z załącznikiem nr 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie i żądanie zwrotu części kosztów transakcyjnych - przedmiotowy stan faktyczny nie wskazuje na to aby przyznana kwota 4.000zł jako refundacja kosztów transakcyjnych mogła być uwzględniona w wygenerowanej przez organ wartości/wielkości "uśrednionej stawki" i podlegała jakiemukolwiek zwrotowi; rzekome zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013 o łączną powierzchnię 3,82 ha nie wpłynie/spowoduje, że powierzchnia gruntów deklarowanych w 2012 zmniejszy się na tyle, że znajdzie się w przedziale powierzchniowym dla którego koszty transakcyjne będą miały wartość mniejszą niż 4.000 zł; g. naruszenie art. 18 ust. 1 akapit 2 w zw. z ust. 2 akapit pierwszy, rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, że przepis ten może stanowić samoistną podstawę do żądania i określania wysokości zwrotu nałożonych/potrąconych kwot sankcji, które to nie mogą być utożsamiane jako nienależnie wypłacone kwoty pomocy; ponadto przepis ten jest regulacją o charakterze kompetencyjnym, zobowiązująca ustawodawcę krajowego do tego, aby tworząc przepisy krajowe zawarł w nich konkretne i precyzyjne regulacje dotyczące zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania kwot wcześniej wypłaconych w związku z realizacją zobowiązań wieloletnich. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 7 listopada 2019 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia przez organ kwoty nienależnie pobranych przez Spółkę płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W opinii autora skargi wyliczona i żądana przez organ kwota zwrotu płatności za 2012 r. z wykorzystaniem "uśrednionej stawki" płatności i zastosowanie 20% sankcji za niezachowanie TUZ, które nie miało miejsca w 2012 r., nie ma oparcia w przepisach. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 234 ze zm.), zwrot płatności dla zobowiązań podjętych przed dniem 15 marca 2014 r. następuje na podstawie przepisów rozporządzenia w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, co ma miejsce także w rozpatrywanej sprawie. Materialnoprawną podstawę rozważań w niniejszej sprawie stanowią następujące przepisy: W myśl § 4 ust. 2 pkt 1rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązkiem rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi" oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody. Z kolei zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Stosownie do § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Ust. 5 tego paragrafu wskazuje, że kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych podlega zwrotowi w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska, dla którego sporządzono dokumentację przyrodniczą, jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Z kolei § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o ARiMR. Zauważyć należy, że postępowanie w zakresie zbadania, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem (np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 1449/15). W judykaturze podkreśla się, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. II GSK 3030/16). Z kolei zasada zwrotu wpłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ramach programu rolnośrodowiskowego beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. II GSK 5397/16). Skład orzekający podkreśla, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r., Spółka zobowiązała się m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, w zgodzie z ww. § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W 2013 r. Spółka dokonała zmniejszenia powierzchni podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego o 3,82 ha łącznie, za które otrzymała płatność rolnośrodowiskową w 2012 r. Spółka nie realizowała wobec tego całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdza, że słusznie organy stanęły na stanowisku, że w sprawie zaistniała przesłanka z § 39 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, jak też Spółka nie spełniła wskazanych w § 39 ust. 1 "innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu", tj. obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej TUZ oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, o którym mowa § 4 ust. 2 pkt 1 tego aktu prawnego. Zauważyć bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że "niezachowanie" jest przeciwieństwem "zachowania" (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego stanu rzeczy. Nie można przy tym niedopełnienia ww. obowiązku "zachowania" utożsamiać jedynie ze zniszczeniem lub zmianą tymczasowej uprawy, a należy rozumieć go szeroko, także m.in. jako przeniesienie lub utratę gruntów, na których występują TUZ czy inne elementy krajobrazu nieużytkowanego rolniczo (por. analogiczne rozważania w orzeczeniach NSA m.in. z 4 września 2019 r., sygn. II GSK 1270/18, czy z 27 września 2017 r., sygn. II GSK 578/16). W związku ze stwierdzeniem przez organ naruszenia § 39 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powstała konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności w myśl art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Przepis ten ustanawia przypadki, w których pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, akcentując jednocześnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (jak w sprawie niniejszej), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że Państwo Członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Przepis ten określa jednocześnie, że: rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria; zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji; z kolei to, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W opinii sądu organ słusznie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie wysokość kwoty do zwrotu w związku ze stwierdzoną niezgodnością odpowiada powinna wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w danym roku, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, tj. w wysokości 20% zmniejszenia płatności. Jak już wcześniej podkreślono, przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 pozwalają w przypadku zobowiązań wieloletnich na zastosowanie zmniejszenia pomocy dokonanego, jak w tej sprawie - w roku 2013, także do kwot pomocy wypłaconych już tego tytułu w latach wcześniejszych, tutaj – w roku 2012. W związku z przedstawionymi wyżej rozważaniami, sąd za pozbawione podstaw prawnych uznaje stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest jasny i nie może być wątpliwości, że wyłączenie spod zobowiązania rolnośrodowiskowego części gruntu nim objętej i tym samym zmniejszenie powierzchni zgłoszonej do płatności skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego (tak NSA w wyroku z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 4969/16). Zdaniem sądu prawidłowa jest również wyliczona przez organ kwota zwrotu, tj. 5.363,03 zł, przy zastosowaniu stawki zawierającej w sobie koszty transakcyjne. Zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku, gdy zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie środowiskowe, dotyczące jednocześnie zobowiązania realizowanego w ramach pakietu 4 oraz 5, zwrotowi podlega także kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Jeśli więc koszty transakcyjne stanowią element płatności rolnośrodowiskowej, a zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zwrot płatności dotyczy kwot wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, to w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogów w ramach pakietu 4 lub 5, kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych powinna uwzględniać także kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Powyższe stanowi o niesłuszności zarzutów naruszenia § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 1 i ust. 2 oraz § 39 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia. Równie niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i ramowy, a jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty PROW na lata 2007-2013, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (tak NSA w powołanym wyżej orzeczeniu). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia § 39 ust. 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Argumentacja pełnomocnika Spółki w tym względzie w dużej mierze sprowadzała się do poglądu, że organ w istocie nałożył na stronę 20% sankcję na podstawie przepisu § 38 ust. 6. Choć skład orzekający zgadza się z argumentacją Spółki, że wskazana w § 38 ust. 6 rozporządzenia sankcja może być zastosowana jednorazowo i tylko w roku wystąpienia nieprawidłowości, to jednak nie ten przepis stanowił podstawę nałożenia sankcji w realiach niniejszej sprawy. Ów zwrot nienależnie pobranych płatności za 2012 r. nastąpił na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W opinii WSA w Białymstoku, nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, z którego wynika, że Spółka nie wywiązała się z realizacji podjętego zobowiązania, zatem środki finansowe przyznane za rok 2012 są w istocie płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu. Podobnie, nie może ostać się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W przedmiotowej sprawie doszło do pobrania nienależnej płatności, toteż istnieje podstawa do ustalenia kwoty zwrotu, a w przypadku niedokonania zwrotu wskazanej kwoty w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji beneficjent zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Skład orzekający nie dopatrzył się słuszności zarzutów prawnoprocesowych. skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby organ prowadził postępowanie, uchybiając treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy też art. 107 § 3 k.p.a., a zarzuty wniesione przez stronę w tym zakresie nie znajdują żadnego poparcia. Przeprowadzony przez ARiMR wywód w przedmiocie oceny zebranych dowodów jest, zdaniem sądu, w pełni logiczny i nie nosi cech dowolności. Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, która w świetle wszechstronnej oceny materiału dowodowego jest w pełni uzasadniona i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. Zasadność ocen i wniosków poczynionych przez organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie budzi wątpliwości tut. sądu. Organ poddał swej ocenie wszystkie uzyskane dowody, dokonując ich analizy we wzajemnej łączności, po czym za pomocą logicznej, wspartej okolicznościami sprawy argumentacji, wykazał bezpodstawność twierdzeń strony skarżącej. Zdaniem sądu organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a sporządzone uzasadnienie przedstawia przebieg procesu decyzyjnego, z zastosowaniem przepisów prawa administracyjnego materialnego, jak i procesowego, prezentując rozumowanie, które doprowadziło organy do wydania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Organ prowadził postępowanie dowodowe w sposób rzetelny, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie decyzji jest jasne i logiczne, skrupulatnie omówiono w nim przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz przedstawiono tok myślowy uzasadniający ich zastosowanie. Z powyższego wynika, ze zarzuty strony w tym zakresie okazały się chybione. W przedstawionych okolicznościach sprawy, zdaniem sądu, nie doszło zatem do uchybienia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).