I SA/Bk 863/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant referent stażysta Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty targowej stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej w H. złożył skargę na uchwałę numer [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie określenia opłaty targowej. Wymieniony akt prawa miejscowego zaskarżył w części dotyczącej § 3 i § 7 uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.o.l."), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż zapis uchwały o wyznaczeniu na inkasenta pracownika Urzędu Gminy – referenta ds. obsługi działalności komunalnej i referenta ds. księgowości podatkowej bez wskazania konkretnej osoby nie narusza prawa, chociaż treść przepisu wskazuje na konieczność podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych indywidualizujących inkasentów w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony; 2. art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że zapis uchwały przewidujący jako inkasenta osobę fizyczną bez jej indywidualnego określenia odpowiada prawu, chociaż pozostaje z nim w sprzeczności, albowiem skutkuje przeniesieniem uprawnień do określania inkasenta na inny podmiot, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy; 3. art. 1, art. 2 art. 32, art. 168 i art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 19 pkt 3 "u.p.o.l., poprzez zwolnienie od opłaty targowej sprzedaży artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji przez mieszkańców gminy C., a taki zapis narusza konstytucyjne prawo równości wobec prawa i wprowadza zwolnienie przedmiotowo - podmiotowe, pomimo, iż ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia tylko co do przedmiotu; Odwołując się do treści art. 271 Konstytucji RP i art. 19 pkt 3 u.p.o.l. Prokurator stwierdził, że rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania zwolnień podmiotowych, w zakresie opłat lokalnych. Stąd § 3 uchwały, jest sprzeczny z przytoczoną regulacją prawną. Rada Gminy określiła, iż zwolnieni są mieszkańcy Gminy C. (kryterium podmiotowe), którzy sprzedają artykuły rolno - spożywcze własnej produkcji (kryterium przedmiotowe). Ponadto Prokurator wskazał, że Rada Gminy nie otrzymała ustawowych kompetencji do ogólnego określania inkasentów opłaty targowej. Powinni być oni zatem zindywidualizowani w taki sposób, aby można było konkretnie określić osobę będącą inkasentem opłaty targowej. Zapis § 7 uchwały nie jest zgodny z art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 3 i § 7 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 80/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność § 3 i 7 zaskarżonej uchwały. Sąd uznał, że sformułowanie § 3 uchwały dotyczy zwolnienia przedmiotowo – podmiotowego, a więc wykracza poza ustawowe kompetencje Rady Gminy C. Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 7 uchwały, w którym Rada Gminy określiła inkasentów opłaty targowej, Sąd stwierdził, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony. Wystarczającej indywidualizacji nie stanowi podanie jako inkasenta stanowiska pracy referenta. Skargę kasacyjną Rady Gminy uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 2067/14, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Sąd kasacyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 19 pkt 2 u.p.o.l., poprzez stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały dotyczącej wyznaczenia pracownika Urzędu Gminy – referenta ds. obsługi działalności komunalnej i referenta ds. księgowości podatkowej, jako inkasenta opłaty targowej mimo braku dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 19 pkt 2 u.p.o.l., polegającą na wyrażeniu poglądu, iż § 7 uchwały Rady Gminy C. jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, tj. u.p.o.l., skutkującym stwierdzeniem nieważności § 7 tej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie pracownika w § 7 uchwały jest precyzyjne i jednoznacznie indywidualizuje osobę inkasenta. Osoba ta została wskazana poprzez określenie zajmowanego stanowiska. Nie ma wątpliwości o jaki podmiot chodzi. W uchwale powołującej inkasentów mogą być oni wskazywani bądź z imienia i nazwiska, lub poprzez podanie pełnionej funkcji, np. sołtys, pracownicy urzędu gminy, osoby zarządzające targowiskiem (zob. L. Etel, S. Presnarowicz, G. Dudar, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, Warszawa 2008 r.). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), ponownie orzekający w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie mógł kontrolować legalności zaskarżonej uchwały w oderwaniu od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 2067/14. Z poglądu przedstawionego w tym orzeczeniu jednoznacznie zaś wynika, że zapis § 7 zaskarżonej uchwały, dotyczący wyznaczenia pracownika Urzędu Gminy – referenta ds. obsługi działalności komunalnej i referenta ds. księgowości podatkowej, jako inkasenta opłaty targowej, jest precyzyjny i jednoznacznie indywidualizuje osobę inkasenta. W związku z powyższym zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się natomiast do drugiej ze spornych kwestii Sąd stwierdza, że § 3 przedmiotowej uchwały dotyczy zwolnienia przedmiotowo – podmiotowego, tym samym wykracza poza ustawowe kompetencje Rady Gminy C. Kwestionowany przez Prokuratora zapis uchwały przewiduje, że "od opłaty targowej zwalnia się sprzedaż artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji, przez mieszkańców Gminy C.". Sąd pragnie podkreślić, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami ograniczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy u.p.o.l., w tym m.in. art. 19 pkt 3 tej ustawy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że rada gminy, w drodze uchwały może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. W orzecznictwie wskazuje się na konieczność określenia kryterium zwolnienia poprzez identyfikację przedmiotu, a nie podmiotu tego zwolnienia. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 pkt 3 u.p.o.l. pozwala na wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę jedynie zwolnień dotyczących "przedmiotu" zwolnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2013 r., I SA/Gl 1335/12, dostępny w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W każdym przypadku, gdy z ustanowionej normy można wywieść, kto polega zwolnieniu, to zwolnienie to nie ma charakteru przedmiotowego lecz podmiotowy lub ewentualnie podmiotowo – przedmiotowy (mieszany), co w konsekwencji oznacza przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 19 pkt 3 u.p.o.l. W rozpatrywanym przypadku nie ulega wątpliwości, że sformułowanie § 3 przedmiotowej uchwały: "Od opłaty targowej zwalnia się sprzedaż artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji, przez mieszkańców Gminy C.", dotyczy zwolnienia przedmiotowo – podmiotowego, a więc wykracza poza ustawowe kompetencje Rady Gminy C. Z takiego sformułowania wynika jasno krąg podmiotów – mieszkańców Gminy C. – którzy zwolnieni są od opłaty targowej w przywoływanym zakresie przedmiotowym. Końcowo Sąd podkreśla, że sygnalizowana na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, w związku z uchwałą Rady Gminy C. nr [...] podjętą [...] października 2015 r., pozostaje bez wpływu na możliwość orzekania przez Sąd o jej legalności. Uchylenie bądź zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uchylenie oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, zaś stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. W kwestii tej poglądy orzecznictwa są już ugruntowane (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 355/14, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku Prokuratora o zasądzenie kosztów postępowania Sąd zauważa, że na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Ponadto Prokurator działał w sprawie osobiście i nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek koszty postępowania. W tej sytuacji Sąd nie zasądził wnioskowanego zwrotu kosztów postępowania od organu.