II SA/Bk 1016/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.- II SA/Bk 1016/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami, z garażem podziemnym oraz murem oporowym od strony południowo – wschodniej, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] oraz na części działek oznaczonych numerami [...], położonych w B. przy ulicy B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z ulicy B. (z działki nr [...]). Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2010 r. (skorygowanym w dniu 5 marca 2010 r. w zakresie liczby kondygnacji oraz w dniu 10 czerwca 2010 r. w zakresie numeracji działek) inwestor J. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. Odnośnie poszczególnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji wskazano, że: - analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazała przeciwwskazań do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotności szerokości frontu działki znajdującego się od ulicy B., od której będzie zlokalizowany zjazd (3x97m); - linię zabudowy wyznaczono: od strony ulicy B. zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako 6 m (według linii zabudowy budynku usługowego na skrzyżowaniu ulic B. i A.). Natomiast linię zabudowy od strony ulicy Ś. K. wyznaczono jako 8 m według § 4 ust. 3 rozporządzenia; - ustalono wyższy niż średni (23, 5%) wskaźnik powierzchni zabudowy (48%), odpowiadający wskaźnikowi zabudowy działek od strony ulicy B., na których znajdują się budynki handlowo – usługowe; - ustalono na poziomie wyższym niż średni szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – odpowiednio do gabarytów budynków wielorodzinnych i handlowo – usługowych na tym terenie. Organ ustosunkował się również do wniosków zgłoszonych w trakcie postępowania przez właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Dotyczyły one głównie niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz utraty wartości ich działek. Wskazywano również we wnioskach, że w poprzednim planie teren inwestycji był przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Organ nie podzielił tych zastrzeżeń, wskazując że przedsięwzięcie będzie kontynuowało istniejącą na tym terenie zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną i handlowo – usługową, z zakresu usług kultury i oświaty, służby zdrowia, zabudowy sakralnej oraz im towarzyszącej: gospodarczą, garażową. Wyjaśnił, że co prawda na obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, ale warunek dobrego sąsiedztwa nie oznacza możliwości wznoszenia obiektów o identycznej funkcji. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa jest kontynuacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i handlowo – usługowej. Odnośnie zarzutów o wcześniejszym ustaleniu dla tych samych działek co obecnie wskazane przez inwestora - warunków zabudowy dla mniejszych obiektów oraz o wykazaniu w sporządzonej na potrzeby wcześniejszego postępowania analizie jako podstawowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tym terenie – organ wskazał, że z przeprowadzonej obecnie analizy wynika dopuszczalność inwestycji planowanej przez inwestora, co jest przesądzające dla uwzględnienia jego wniosku. Odnośnie zarzutu utworzenia na spornym terenie swoistego centrum handlowego (działka inwestycyjna nr [...] i sąsiednia nr [...] powstały z działki nr [...] – ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] kwietnia 2010 r.; dla działki nr [...] toczy się odrębne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowego; strony wskazują, że łączna powierzchnia usługowa obiektu wielorodzinnego na działce nr [...] i na działce nr [...] przekroczy 3.000 m2) - organ wskazał, że są to dwa odrębne postępowania, z odrębnych wniosków różnych inwestorów i nie mogą być rozpatrywane łącznie. Końcowo organ wskazał, że w jego ocenie projektowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa, a w takiej sytuacji brak jest postaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: - M. i E. K. - zarzucili naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, traktowanie inwestora w sposób uprzywilejowany, błędne ustalenie granic obszaru analizowanego i nieprawidłowe opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania występujących w obszarze analizowanym, błędne ustalenie: linii zabudowy od ulicy B., długości elewacji frontowej, wysokości planowanej inwestycji i powierzchni zabudowy, która powinna być średnią z obszaru analizowanego i wynosić około 20%, nieuwzględnienie istniejącej na analizowanym obszarze dominanty (budynku sakralnego), zaniżenie ilości wymaganych miejsc parkingowych, pominięcie opłaty planistycznej. Zarzucili również naruszenie przepisów k.p.a. poprzez nieinformowanie stron o istotnych dowodach w sprawie (nowa mapa obszaru analizowanego, zmiany we wniosku inwestora); - M. S. - zarzuciła rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wskazała, że istniejący dostęp do drogi publicznej znajduje się od strony ulicy Ś. K., zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony w promieniu nie większym niż 50 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zwróciła uwagę, że w aktach znajdują się dwie mapy obszaru analizowanego, a organ w decyzji nie wyjaśnił, która z nich i dlaczego posłużyła do analizy. Zarzuciła błędne ustalenie powierzchni zabudowy, linii zabudowy i wysokości, a tym samym niespełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa"; - J. K. - zarzucił wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny wniosek inwestora, niezawierający określenia charakteru usług, zapotrzebowania na wodę, energię cieplną, energię elektryczną, zasad odprowadzania ścieków, zapotrzebowania na gaz oraz nieokreślający danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Jego zdaniem analiza oraz decyzja nie odnoszą się do wspomnianych kwestii, zaś niewskazanie zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko nie pozwala ustalić, czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ponadto wniosek inwestora jest nieczytelny, wielokrotnie zmieniany bez zachowania formy pisemnego aneksu składanego do akt sprawy, co uniemożliwia stwierdzenie, kto i kiedy dokonywał zmian, poprawek i uzupełnień. Stwierdził, że w trakcie postępowania doszło do zmiany granic obszaru analizowanego w celu objęcia tymi granicami działki, której sposób zabudowy potwierdzał zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Także linia zabudowy i wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie zostały prawidłowo ustalone; - G. Z.-L. i K. L. zarzucili niezgodność ustalonych warunków zabudowy z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zakwestionowali ustalenie granic obszaru analizowanego, linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe pod względem merytorycznym i formalnym, a jego projekt opracowała osoba uprawniona, na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzona analiza składa się z jednego dokumentu i jednej mapy, zatem pozostałe tego typu dokumenty, które odwołujący się mogli widzieć w aktach, były dokumentami roboczymi lub szkicami. Prawidłowo, zdaniem SKO, wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy planistycznej. Promień obszaru analizowanego został wyznaczony w odległości trzykrotności frontu działki od strony ulicy B. (od której będzie lokalizowany zjazd z drogi publicznej). Wyniki analizy zabudowy i zagospodarowania na tym obszarze są twierdzeniami prawdziwymi, a wyprowadzone wnioski - logiczne i jednoznaczne. Zdaniem SKO prawidłowo wyznaczono linię zabudowy od strony ulicy B. na 6 m i od strony ulicy Ś. K. na 8 m. Znajduje to uzasadnienie w tekście analizy, zwłaszcza linia zabudowy od strony ulicy B. ustalona została jako kontynuacja linii biegnącej od skrzyżowania z ulicą A. F. i zasadne było jej kontynuowanie co najmniej do skrzyżowania z ulicą Ś. K. Również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, określony w zaskarżonej decyzji na 48%, można uzasadnić istnieniem w analizowanym obszarze wyższego wskaźnika - 52-55%. Podobnie wysokość elewacji znajduje uzasadnienie w treści analizy i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zdaniem SKO dominanta terenu (zabudowa sakralna) nie straci żadnego ze swych walorów, a wręcz zyska poprzez fakt przesłonięcia mało estetycznych garaży i zaplecza domów jednorodzinnych przy ulicy L. SKO wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie sposób jest przewidzieć, czy dojdzie do naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiednich wobec terenu inwestycji. Odnośnie zarzutów formalnych wskazano, że decyzję podjął organ uprawniony, projekt decyzji oraz analizę opracowała osoba z odpowiednimi uprawnieniami. Za bezpodstawny uznano zarzut nieinformowania stron o nowych dokumentach oraz zmianach wniosku (powołano się na zawiadomienie z dnia 10 czerwca 2010 r. wystosowane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., doręczone wszystkim stronom postępowania). SKO również uznało za bezpodstawne zarzuty dotyczące celowego przeprowadzenia podziału działki nr [...] (na działki nr [...] i [...], na których – obydwu – ma być lokalizowana zabudowa usługowa), co miało na celu uniknięcie restrykcyjnych przepisów dotyczących powierzchni sprzedaży powyżej 3000 m2. Wskazano, że skoro w wyniku podziału zostaną zrealizowane dwie oddzielne inwestycje, to nie będą one stanowić całości, o jakiej mowa w powyższym przepisie. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że uzupełniony wniosek inwestora jest kompletny, zgodny z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej oraz może stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem SKO skoro wnioskodawca nie zaskarżył decyzji, należy uznać, że jego wniosek, noszący liczne poprawki, jest cały czas wnioskiem autorskim i jest podtrzymywany. Skargę na decyzję SKO do sądu administracyjnego wywiódł J. K. zarzucając jej naruszenie: 1) § 1, § 2 pkt 3 i 4, § 3 - 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 53 ust. 3, art. 54, art. 60 ust. 1, art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) art. 7, 8, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadniając zarzuty wskazano, że ustalenie warunków zabudowy zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. W szczególności analiza nie obejmuje działek nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. Skarżący wywiódł: - odnośnie obszaru analizowanego - początkowo w aktach sprawy znajdowała się mapa z prawidłowo sporządzonym obszarem (wyznaczonym jako trzykrotność szerokości frontu nieruchomości – 291 m) datowana na dzień 26 lutego 2010 r., jednak później obszar analizowany został zwiększony i zmieniony bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego działania. Tymczasem przy wyznaczaniu jego granic przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia lub przy zmianie tych granic organ powinien wykazać, że wielkość obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej. W przedmiotowej sprawie zwiększono obszar analizowany i dokonano analizy w oparciu o zabudowę działek dalej położonych od terenu inwestycji, ale z zabudową "pasującą" do jej charakteru, a pominięto zabudowę działek położonych w bliższym sąsiedztwie. Natomiast organ powinien przede wszystkim uwzględnić działki sąsiednie tzn. przyległe, bliskie, bowiem wymaganie ustalenia granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki oznacza w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego; - odnośnie linii zabudowy wskazano, że powinna być wyznaczona jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a gdy linia tworzy w terenie uskok (jak w przedmiotowej sprawie), powinna być przyjęta linia zabudowy tego budynku, który jest położony w najdalszej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Inne wyznaczenie linii zabudowy możliwe jest dopiero wówczas, gdy wynika to z analizy. Organ tymczasem, w ocenie strony, nie wskazał przesłanek, jakimi kierował się ustalając linię zabudowy według wymagań § 4 ust. 4 rozporządzenia tzn. według innych niż powyższe zasad. Zdaniem skarżącego zachowaniem linii zabudowy byłoby jej wyznaczenie w odległości 20 m od pasa drogowego (według § 4 ust. 3 rozporządzenia); - odnośnie proporcji wysokości i występowania dominanty wskazano, że niewątpliwie jest nią bryła kościoła, ewidentnie wyróżniająca się w terenie, a nie, jak przyjął organ, budynek handlowy, znajdujący się na działce, która nie powinna być objęta analizą terenu; - odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (48 %) wskazano, że zawyżono ten wskaźnik znacznie powyżej średniej (23,5%), czego nie uzasadniono; - odnośnie szerokości elewacji frontowej wskazano, że średnia na obszarze analizowanym wynosi 31,5 m, tymczasem organ przyjął 60 m. W analizie nie wskazano przyczyn takiego ustalenia; - odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że mimo treści §7 rozporządzenia nie wyznaczono jej jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącego nie został mu doręczony załącznik do decyzji w postaci części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przyznano, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego doszło do nieznacznego ich przekroczenia (od strony północno - wschodniej granice terenu powinny przebiegać tuż poza pasem drogowym ulicy G. Oceniono, że nie miało to jednak wpływu na ustalone wskaźniki zabudowy. Do zarzutów skargi ustosunkował się inwestor J. S. w piśmie z dnia 11 stycznia 2001 r. Wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Bk 705/10 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy. Zdaniem składu orzekającego organy nie dostrzegły wad analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym częściowo błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego (naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia), nieprawidłowego określenia parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz średniego wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy. Sąd wskazał, że ustawodawca nie pozostawił organom dowolności w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, a interpretacja sposobu wyznaczania tych granic zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Zatem nie można w analizie uwzględniać działek położonych w nieokreślonej odległości od przeznaczonej pod nową zabudowę. Obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną. Niezwykle istotne jest więc uzasadnienie przyjęcia określonych granic obszaru analizowanego, czego nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający wskazał również, że zwrot w § 3 ust. 2 rozporządzenia: "w odległości nie mniejszej niż" należy interpretować jako górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi można poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. W sprawie wskazano jedynie, że obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki inwestora od strony ulicy B., nie wyjaśniono natomiast faktu przekroczenia tej wielkości od strony północno – wschodniej (ustalenia jej poza pasem drogowym ulicy G., na działkach nr [...] i [...]). Żaden z organów nie uzasadnił powodów wyznaczenia do analizy obszaru większego niż minimalny. Tymczasem umożliwiło to uwzględnienie wysokiego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na działkach nr [...] i [...] (55 %), z pominięciem parametrów zagospodarowania działek przyległych bezpośrednio do terenu inwestycji, o stosunkowo niskim współczynniku wielkości zabudowy oraz spowodowało nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy (od strony ulicy B. w oparciu o linię zabudowy budynków na działkach o nr [...] i [...]). Za dowolne sąd uznał również ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od strony ulicy B. – 60 m, który nie nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynków odpowiadających funkcji planowanej zabudowy wielorodzinnej i nie zostało uzasadnione dlaczego przyjęto ten wskaźnik prawie dwukrotnie większy niż średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie (31,5 m). Podobnie negatywnie sąd ocenił określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji wysokość tę ustalono do 20,5 m nie uzasadniając tego ustalenia, natomiast w analizie terenu stanowiącej załącznik do w/w decyzji wysokość tę określono na poziomie do 36 m. Konkludując sąd stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie niezgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wydały decyzję w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę – naruszając przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozstrzygnięcie nie uwzględnia więc zasady ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (kwestionując go w całości) złożył J. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 984/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny negatywnie ocenił stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym zawarty w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zwrot "w odległości nie mniejszej niż" stanowi górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi można poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem NSA ten pogląd nie uwzględnia ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał sąd kasacyjny, w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określono minimalną wielkość obszaru analizowanego, ale nie wykluczono możliwości wyznaczenia jego granic w odległości większej niż minimalna. Ustalając granice obszaru analizowanego organ powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej rozumianą urbanistycznie. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Nie można zatem, w ocenie NSA, w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu zasady dobrego sąsiedztwa są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej). Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego tylko z tego względu, że w nieznacznym w sumie zakresie doszło do przekroczenia granicy stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Skoro jednak ocena sądu I instancji, że w sprawie doszło do niewłaściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, była punktem wyjścia wyników analizy urbanistycznej przyjętej przez organy administracji publicznej – to spowodowało to nieuwzględnienie przez ten sąd całej przestrzeni poddanej analizie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zalecił poddać analizie zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została poddana kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji po raz wtóry z uwagi na kasacyjny wyrok NSA w sprawie II OSK 984/11 z dnia 21 listopada 2012 r. Wyrokiem tym sąd drugiej instancji uchylił wyrok tutejszego sądu z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Bk 705/10 którym uwzględniono skargę. Stosownie do unormowania art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd prawnej wartości sprawy, ocena prawna może dotyczyć także stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie I instancji, może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku sądu II instancji to podjęcie przez NSA - po wydaniu przez ten sąd a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Zatem nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez NSA mają moc wiążącą (vide wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 158/11, z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1311/07, z dnia 3 lutego 2012 r., II FSK 1459/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej podstawowe zarzuty skargi obejmują analizę przeprowadzoną w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności skarżący kwestionuje obszar analizowany, na którym przeprowadzono ustalenia dla potrzeb niniejszego postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), o których mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Skarżący powołuje się przy tym na nieuzasadnione zwiększenie zasięgu obszaru analizowanego z przekroczeniem granic określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zarzut powyższy nie jest uzasadniony w kontekście przeprowadzonej, jak wyżej wyłożono - wiążącej, oceny prawnej dokonanej w sprawie przez NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. oraz ukształtowanej linii orzeczniczej i doktryny. Jak podkreślił we wskazanym wyroku sąd drugiej instancji – ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga by zasada dobrego sąsiedztwa zawarta w powołanym przepisie była interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu i porządku urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania urbanistycznej spójności planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Podkreślić trzeba, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustalający zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego, określa jedynie minimalne wielkości – w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Z unormowania tego wynika, że przy ustalaniu granic obszaru analizowanego bierze się pod uwagę szerokość frontu działki inwestora, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum. Drugie polega na tym, że granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż 50 m. Norma 50 m nie jest sztywna, a minimalna i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Obszar analizowany wyznacza się "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), z którego to uregulowania wynika, że należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. W tym miejscu należy wskazać, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo uznają, iż regulacje art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia umożliwiają w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do państwa (art. 8 k.p.a.). Odstępuje się od wąskiego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Przyjmując szerokie rozumienie "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej) wskazuje się nawet, że należy dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Wa 1997/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12 oraz A. Plucińska – Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el 2011). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni przychyla się do wyżej przedstawionej interpretacji prawnej pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Nie można bowiem w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego i przyjmować jako prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości. Racjonalność urbanistyczna i ład przestrzenny w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy planistycznej oraz prawo do zagospodarowania terenu określone w jej art. 6 ust. 2 pkt 1 mogą uzasadniać przyjęcie granic obszaru analizowanego innych (większych) niż minimalne. Określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną, co winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 172/11 – wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa (CBOSA). Dlatego rozpoznając podstawowy zarzut skargi w sprawie niniejszej należy powtórzyć wiążące orzekający obecnie skład stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 984/11, że: "w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego tylko z tego względu, że w nieznacznym w sumie zakresie doszło do przekroczenia granicy stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora". Zatem podstawowy zarzut skargi pozostaje nieuzasadniony. Tak samo ocenić należy pozostałe zarzuty, dotyczące wyznaczonej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do terenu działki, czy szerokości i wysokości elewacji. Wszystkie one opierają się na kwestionowaniu przyjętych porównawczych wielkości z obszaru analizowanego, w tym uwzględnieniu wskaźników zabudowy m.in. na działkach nr [...] i [...] – które według skarżącego "leżą w zbyt dużej odległości od działki objętej wnioskiem" i które w jego ocenie nie powinny znaleźć się w granicach obszaru analizowanego. Jak wyżej wyłożono – granice obszaru analizowanego w sprawie niniejszej nie naruszają przepisów prawa, zatem prawidłowo w analizie uwzględniono wielkości dla szeregu nieruchomości położonych zarówno w bliższej, jak i w dalszej odległości (ale zawsze w granicach obszaru) w stosunku do nieruchomości inwestora. Graficzny załącznik decyzji (analiza w części graficznej) stanowi tego potwierdzenie oraz zaprzeczenie twierdzeniu skargi, by nie uwzględniała działek nr [...] i pozostałych wymienionych w skardze jako znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie a pominiętych. Przykładowo z tejże analizy (część graficzna) wynikają dla wskazanych działek następujące parametry: dla działki nr [...] - wielkość powierzchni zabudowy 10%, szerokość elewacji frontowej 8 m, linia zabudowy do drogi publicznej 5 m; dla działki nr [...] odpowiednio 34 %, 14 m, 5 m; dla działki nr [...] – 28%, 9 m, 5 m; dla działki nr [...] – 37%, brak wymiaru szerokości, 8m do ulicy Ś. K.; dla działki nr [...] – 28%, 12 m, 5 m; dla działki nr [...] – 26%, 12 m, 5 m. Podobnie dla pozostałych nieruchomości wszystkie znajdujące się w granicach analizowanego terenu działki zostały "opisane" danymi na rysunku analizy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa odnośnie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz pozostałych zarzucanych naruszeń w zakresie punktów 1 – 4 § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zostały one ustalone z zasady w wielkości większej niż średnia, ale w granicach dopuszczonych i przewidzianych przez odpowiednie paragrafy rozporządzenia, co wyczerpująco uzasadniono przez organ I instancji i co zostało zaaprobowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przykładowo linię zabudowy od ulicy B. przyjęto na 6 m zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie w oparciu o § 4 ust. 1, jako że usytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do tej ulicy jest nieregularne, przy bardzo dużej rozbieżności od 0 do 20 m. Przedmiotowa inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami winna być tak wkomponowana, by stanowić kontynuację i uzupełnienie linii podobnych obiektów. I tak została ustalona, zważywszy że właśnie 6-metrową linię zabudowy posiada jedyny obiekt handlowo – usługowy znajdujący się w części obszaru między ulicą A. F. a ulicą Ś. K. po tej samej stronie ulicy B. co planowana zabudowa. Natomiast 8-metrowa linia zabudowy od ulicy Ś. K. koreluje z linią zabudowy działki najbliższej (nr [...]) usytuowanej od tej ulicy. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem także ustalono nie zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, a w oparciu o § 5 ust. 2, który stanowi: "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Wskaźnik zabudowy na terenie analizowanym kształtuje się od 2 % do 55 %. Dla spornej inwestycji ustalono go do 48% w związku z tym, że wskaźnik zabudowy handlowo – usługowej w obszarze analizowanym wynosi powyżej 48%, (w tym na działkach nr [...] i [...] – 55 %). Dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiada niższy wskaźnik zabudowy, jednak podzielić należy stanowisko organów, że przybliżenie wskaźnika wielkości zabudowy do podobnej zabudowy jak planowana (usługowo – handlowa) nie wpłynie negatywnie na zachowanie prawidłowych relacji architektoniczno – urbanistycznych i walorów kompozycyjno – estetycznych na terenie analizowanym, pozwoli na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora bez naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich i bez zaburzania ładu przestrzennego. Wyznaczenie wyższego wskaźnika uzasadnia także, co trafnie zauważyły organy, potrzeba racjonalnego zagospodarowania terenu i efektywnego jego wykorzystania. W tym miejscu można przytoczyć stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1720/09: "Dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" (CBOSA). W sprawie niniejszej wymagania te zostały spełnione. Organy wyprowadziły prawidłowe wnioski i stanowisko swoje należycie uzasadniły. Podobnie wyznaczono szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi kwestionowane w skardze – jako większe niż średnia, co uzasadniono porównaniem do zabudowy zbliżonej do projektowanej przez inwestora oraz potrzebą zachowania ładu urbanistycznego. W ocenie sądu wszystkie te ustalenia mieszczą się w granicach prawa zarysowanych treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz przepisami powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazać bowiem należy, że zasada podobieństwa (kontynuacji, "dobrego sąsiedztwa") wprowadzona artykułem 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej nie może być interpretowana formalistycznie, kazuistycznie, a interpretowana winna być celowościowo i systemowo. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 25 września 2012 r., II OSK 994/12 "jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej" (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 – 502 oraz wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11, CBOSA). Ustawodawca nie wymaga, by nowoprojektowana zabudowa była identyczna jak na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale by stanowiła wkomponowanie się do zagospodarowania obszaru analizowanego. Ścisłe, dosłowne rozumienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, a zwłaszcza przepisów rozporządzenia prowadziłoby do niedopuszczalnego zawężania możliwości ustalania warunków zabudowy w stosunku do kryteriów ustawowych oraz mogłoby prowadzić do ograniczania uprawnienia do zagospodarowania terenu przyznanego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej. Dlatego linia orzecznicza oraz doktryna opowiadają się za stosowaniem wykładni celowościowej i systemowej z odstąpieniem od formalizowania wykładni regulacji prawnych. Przykład stanowić mogą obok podanych powyżej orzeczeń oraz komentarza A. Plucińskiej – Filipowicz także wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10 oraz z dnia 12 marca 2009 r., II OSK 359/08, jak też wyroki WSA: z dnia 5 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 623/11, z dnia 27 października 2010 r., II SA/Po 463/10 (dostępne w CBOSA). Odnośnie podniesionych na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. obiekcji skarżącego co do relacji ustaleń w sprawie niniejszej w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, to wskazać należy że studium jako akt niemający mocy przepisów powszechnie obowiązujących (art. 9 ust. 5 ustawy planistycznej) nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć administracyjnych. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą tworzyć materialnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej a w szczególności nie mogą stanowić podstawy dla decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy ustalenia studium nie mogą stać na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy, bowiem studium nie jest prawem powszechnie ani miejscowo obowiązującym (vide wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09, z dnia 29 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, CBOSA). Reasumując – w sytuacji spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej organ administracyjny nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. W sprawie niniejszej wymogi tego przepisu zostały spełnione, organy prawidłowo określiły obszar analizowany i dokonały oceny wymagań nowej zabudowy planowanej przez inwestora, które to stanowisko w sposób wyczerpujący uzasadniły. Zaskarżona i poprzedzającą ją decyzja nie naruszają prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Nie orzeczono o zwrocie kosztów sądowych, bowiem te zasądza się od organu na rzecz skarżącego wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi, o czym stanowi art. 200 p.p.s.a. Odnośnie wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania (inwestora) o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że w procedurze administracyjnej nie orzeka się o kosztach pomiędzy skarżącym i uczestnikiem postępowania oraz pomiędzy organem i uczestnikiem postępowania, jak również nie orzeka się o zwrocie kosztów uczestnikowi postępowania od sądu.