II SA/Bk 356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z [...].12.2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 356/13 UZASADNIENIE Działający z upoważnienia P. D. Spółka Akcyjna w L. i P. D. Spółka Akcyjna Oddział w B. – Z. W. S. E. B. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew. Podał we wniosku gatunek oraz liczbę drzew objętych wnioskiem, przyczynę żądania (zagrożenie pożarem życia ludzkiego i zwierząt oraz zakłócanie pracy linii przesyłowych WN - 110KW) oraz dołączył operat szacunkowy zawierający szczegółowe dane. Po przeprowadzonych w dniu 26 września 2012 r. oględzinach przedłożono zaktualizowany operat szacunkowy dotyczący 511 sztuk drzew przeznaczonych do usunięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza S. Kierownik Referatu Inwestycji zezwolił Z. W. S. E. w B. na usunięcie 550 sztuk drzew gatunku brzoza, sosna, klon zwyczajny, klon jesionolistny, wierzba, o średnicach pnia na wysokości 130 cm do 28 cm, rosnących na działce nr geodezyjny [...] w S. – obszarze zlokalizowanym w odległości 5 m od skraju linii przesyłowej 110 kV EC B. – M., w celu likwidacji zagrożenia. Określił termin obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że oględziny potwierdziły zasadność wniosku, a przedmiotowe drzewa nie posiadają specjalnych wartości przyrodniczych, rosną pod linią energetyczną i stanowią zagrożenie dla urządzeń technicznych P. Powołano art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wskazując że zgodnie z tym przepisem nie nalicza się opłat za usunięcie drzew. Nadto zawarto zastrzeżenie, że decyzja nie daje prawa wstępu na posesję właściciela działki i tę kwestię należy z nim ustalić. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zrzucił skierowanie jej do podmiotu trzeciego, bowiem właścicielem urządzeń jest P. D. w L., a nie Z. W. S. E. w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwolono P. D. S.A. w L. - w imieniu której działa P. D. Oddział w B. - na usunięcie 550 sztuk drzew gatunku brzoza, sosna, klon zwyczajny, klon jesionolistny, wierzba, o średnicach pnia na wysokości 130 cm od 5 do 28 cm, rosnących na działce nr geodezyjny [...] w S. – obszarze zlokalizowanym w odległości 5 m od skraju linii przesyłowej 110 kV EC B. – M., w celu likwidacji zagrożenia. Ustalono, że za usunięcie drzew nie pobiera się opłat z uwagi na zagrożenie funkcjonowania urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Określono termin obowiązywania decyzji jako wygasający z dniem 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu podano, że podczas oględzin uzupełniono pierwotny wniosek (obejmujący 511 drzew) o kolejne drzewa, co w konsekwencji dało 550 drzew. Wyłożono przesłanki art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody akcentując uprawnienia właściciela urządzeń, których funkcjonowaniu drzewa zagrażają, do żądania zezwolenia na usunięcie drzew. Wskazano, że właścicielem urządzeń jest P. D. w L. i ten podmiot faktycznie był wnioskodawcą, zatem i on powinien być adresatem decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył M. S. domagając się "uzupełnienia decyzji o klauzulę chroniącą prawa właściciela nieruchomości, bądź też uchylenia decyzji SKO w obecnej treści". W jego ocenie organ odwoławczy uchylając zapis "Niniejsza decyzja nie daje prawa wstępu na posesję o nr geodezyjnym [...], kwestię tę należy ustalić odrębnie z Panem M. S. właścicielem gruntu" naruszył przepis art. 139 k.p.a. orzekając na niekorzyść wnoszącego odwołanie. Nadto, w ocenie skarżącego, właściciel urządzeń uzyskał decyzją SKO prawo do dysponowania jego nieruchomością nr [...] na swoje cele (eksploatacja i konserwacja linii energetycznej), na obszarze jej przebiegu przez działkę skarżącego. Na rozprawie przed WSA M. S. nadto zarzucił brak zawarcia w zaskarżonej decyzji określenia zobowiązań P. wynikających z treści art. 83 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody oraz nadmierną ilość drzew podlegających wycięciu. Odpowiadając na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie wskazując brak podstawy prawnej do zawarcia żądanych przez stronę rozstrzygnięć w treści decyzji organu I instancji. Wyłożono istotę zezwolenia na usunięcie drzew oraz zaprzeczono naruszeniu art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to badanie wyłącznie legalności zaskarżonego do sądu aktu. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Inaczej rzecz ujmując jest to równoznaczne z możliwością uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego naruszającego prawo z przyczyn w skardze niepodnoszonych, a dostrzeżonych z urzędu przez sąd. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Jakkolwiek zarzuty skargi ocenić należało jako uzasadnione, to z powodu stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa procesowego (które mogło mieć wpływ na wynik sprawy), zaskarżona decyzja, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzja organu pierwszej instancji, podlegały uchyleniu. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) postępowanie w przedmiocie pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów toczy się na wniosek posiadacza nieruchomości za zgodą właściciela lub na wniosek właściciela urządzeń wymienionych w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zatem granice takiego postępowania wyznacza wniosek strony, który z mocy art. 83 ust. 4 ustawy winien zawierać określone elementy. W sprawie niniejszej wniosek taki złożyło P. D. w L. za pośrednictwem P. Oddział w B. Określono w nim gatunek drzew podlegających potrzebie usunięcia, ich liczbę (511 drzew), wskazano powód żądania oraz nieruchomość, na której są sytuowane i powierzchnię, z której drzewa i krzewy mają zostać usunięte. Analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania wniosek nie został zmieniony. Co prawda podczas oględzin stwierdzono, że przeznaczone do wycinki drzewa i krzewy zajmują większą powierzchnię, bo około 4.300 m2, podczas gdy we wniosku powierzchnię określono na 2.500 m2, to odnośnie liczby drzew nie zmieniono żądania wpisując: "liczba drzew wskazana we wniosku 511 sztuk". Tej liczby (511 drzew) dotyczy też sporządzony po oględzinach operat szacunkowy z dnia 2 listopada 2012 r. Tymczasem organ I instancji orzekł o zezwoleniu na wycięcie 550 sztuk drzew na działce skarżącego nr [...] w S. i tę liczbę obejmuje także zaskarżona decyzja SKO. W uzasadnieniu ostatnio wymienionej decyzji (z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]) co prawda zamieszczono zdanie: "w toku postępowania, podczas oględzin, uzupełniono wniosek o kolejne drzewa, co w konsekwencji objęło 550 drzew", ale ten fakt nie znajduje odzwierciedlenia ani w protokole oględzin, ani w żadnym innym dokumencie akt postępowania przedstawionych wraz ze skargą sądowi. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości (wszczęcie na wniosek) czy oficjalności (wszczęcie z urzędu) przesądzają przepisy prawa materialnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (vide wyroki w sprawach II SA/Łd 59/13 z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 678/12 z dnia 8 marca 2013 r., I SA/Wa 1800/11 z dnia 3 kwietnia 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Wszczęcie postępowania opartego na zasadzie skargowości wymaga wyraźnego wniosku strony, a prowadzenie takiego postępowania bez tego wniosku pozostaje w kolizji z prawem. W sprawie niniejszej kwestie w przedmiocie postępowania o zezwolenie na wycięcie drzew zostały uregulowane w art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Treść art. 83 ust. 1 tej ustawy oraz charakter przedmiotu sprawy wyznaczają dla jej rozpoznania charakter wnioskowy. Tam, gdzie przedmiot żądania został określony we wniosku wszczynającym postępowanie, także rozstrzygnięcie organu winno obejmować wyłącznie przedmiot sprawy sformułowany w żądaniu zgłoszonym przez stronę. Ta zasada przy postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów pozostaje szczególnie istotna, ze względu na przedmiot postępowania, a w szczególności cele omawianej regulacji. Zezwolenie na wycięcie drzew lub krzewów jest wyjątkiem od reguł zachowania drzew jako elementu przyrody podlegającego ochronie prawnej. Zatem winno być ściśle rozumiane i stosowane. W świetle art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody inwentaryzacja złożona jako załącznik do wniosku o zezwolenie na wycięcie jest elementem składowym wniosku (vide wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 1050/11, wyroki WSA: z dnia 13 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 175/12, z dnia 5 stycznia 2011 r. II SA/Sz 764/10, CBOSA). Jest wiążąca dla organu w zakresie oceny, czy taki zakres ingerencji pozostaje uzasadniony. Liczba podlegających zezwoleniu drzew w żadnym razie nie może być orientacyjna. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej organ uprawniony jest do orzekania wyłącznie w granicach objętych wnioskiem – po sprawdzeniu zasadności żądania. Ta zasada oraz regulacja art. 61 § 1 k.p.a. została złamana zaskarżoną decyzją w sytuacji wniosku obejmującego 511 drzew niezmienionego przez stronę inicjującą postępowanie, zaś udzielenia zezwolenia na wycięcie 550 sztuk drzew. Natomiast same zarzuty skargi nie mogły zostać podzielone. Wbrew przekonaniu skarżącego SKO nie naruszyło art. 139 k.p.a. poprzez pogorszenie sytuacji skarżącego ani nie dało właścicielowi urządzeń elektrycznych prawa do dysponowania działką skarżącego na swoje cele, jak konserwacja i eksploatacja linii energetycznej na obszarze jej przebiegu przez działkę nr [...] w S. Przede wszystkim rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej obejmuje wyłącznie i tylko zgodę na usunięcie drzew i krzewów w określonym w decyzji terminie. Po wtóre regulacja art. 83 ustawy o ochronie przyrody składającego się z 9 ustępów nie daje podstawy do zamieszczania jakichkolwiek rozstrzygnięć związanych z prawem wstępu na posesję. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. co prawda zawarł zastrzeżenie: "Niniejsza decyzja nie daje prawa wstępu na posesję o numerze geodezyjnym [...], kwestię tę należy ustalić odrębnie z Panem M. S., właścicielem gruntu", ale w regulacji omawianego przepisu brak jest podstawy do zamieszczania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i prawidłowo znalazło to odzwierciedlenie w decyzji SKO, która w żaden sposób nie narusza treści art. 139 k.p.a. Sytuacja prawna skarżącego jako właściciela nieruchomości, na której znajdują się przeznaczone do usunięcia drzewa i krzewy, jest taka sama niezależnie od zamieszczenia w decyzji lub jego braku zastrzeżenia jakie zawarł organ pierwszoinstancyjny. Dlatego zarzuty skargi w niej sformułowane pozostają nieuzasadnione. Odnośnie zarzutów sprecyzowanych na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 10 października 2013 r., odnoszących się do braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, to także te zarzuty pozostają nieuprawnione. Przepis art. 83 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody przewiduje odszkodowanie na rzecz właściciela nieruchomości od właściciela urządzeń, ale, stosownie do ustępu 8, ustalenie jego wysokości następuje w drodze umowy stron. Dopiero gdy do zawarcia takiej umowy nie dojdzie w określonym ustawą terminie – to organ, który wydał zezwolenie na usunięcie drzew ustala odszkodowanie według zasad określonych w art. 83 ust. 9 tej ustawy. Zawarcie orzeczenia o odszkodowaniu już w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew lub krzewów stanowiłoby naruszenie prawa. Wobec stwierdzenia z urzędu przez sąd naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także należało uchylić decyzję organu I instancji. Organ ten rozpozna ponownie wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 i art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1. wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie w punkcie 2. wyroku w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S.