II SA/Bk 373/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...].05.2009 r., nr [...]– ustalił H. W. jednorazową opłatę w wysokości 12.949 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni 766 m2 położonej w Ł. przy ulicy T. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym Skarżąca zarzuciła błędne dokonanie wyceny przedmiotowej działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].07.2009 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając że wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym są prawidłowe, bowiem odpowiadają one przepisom ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła H. W. Skarżąca wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła: (1) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 84 k.p.a., wobec nienależytej i nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego; (2) nieprawidłowe zastosowanie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 cyt. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (3) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. – z uwagi na brak w decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności nie odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu w zakresie błędnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podczas rozprawy w dniu [...].12.2009 r. Skarżąca rozszerzyła zakres zarzutów o naruszenie art. 79 k.p.a. poprzez brak powiadomienia jej o przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 17.12.2009 r. sygn. akt II SA/Bk 611/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].05.2009 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości ustosunkowania się do kluczowego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego. W związku z uchybieniem proceduralnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stwierdził, że przedwczesne jest jej merytoryczne rozpoznanie. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.04.2011 r. sygn. akt II OSK 742/10 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że z wyroku WSA w Białymstoku nie wynika, że Skarżącej uniemożliwiono dokonanie czynności procesowych, a nadto nie rozważono jaki wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć uchybienie, do którego w postępowaniu administracyjnym rzeczywiści doszło, czyli mylne zawiadomienie strony o możliwości zapoznawania się z dowodami, sporządzone w dniu, kiedy operatu jeszcze nie było. Sąd kasacyjny stwierdził również, że uchybienie, którym obarczony jest zaskarżony wyrok, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem się Sądu pierwszej instancji od zbadania procesowych, a także materialnych zarzutów skargi. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli oceny wartości operatu szacunkowego w świetle art. 80 i 84 k.p.a., a w konsekwencji nie wypowiedział się co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Końcowo Sąd kasacyjny podniósł, że w ponownym postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji należy ocenić, czy dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji ma znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.02.2010 r. sygn. akt P 58/08 (Dz.U. Nr 24, poz. 24; OTK-A 2010/2/9). Podczas rozprawy w dniu 5.07.2011 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę oraz złożył do akt załącznik do protokołu rozprawy oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].06.2011 r. i decyzje podatkowe za lata poprzednie. Ponadto potwierdził, że Skarżąca nie będąc poinformowana o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego w postępowaniu odwoławczym nie mogła złożyć zastrzeżeń do tej opinii, a miała prawo zakładać, że taka czynność nie została przeprowadzona. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej: "p.p.s.a.", Sąd jest związany w tejże sprawie wyrokiem NSA z dnia 20.04.2011 r. Zdaniem Sądu, skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, ale tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika, że nie każde uchybienie przepisom k.p.a. powoduje, automatycznie, uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. można uznać za istotne wówczas, gdy strona wykaże , iż poprzez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym, przed wydaniem decyzji, została pozbawiona możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko, zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyrokach: NSA w Warszawie z dnia 18.05.2006 r. -II OSK 831/05; WSA z dnia 24.05.2007 r.-II GSK 4/07; WSA w Białymstoku z dnia 24.04.2008 r. -II SA/Bk 143/08, WSA w Warszawie z dnia 23.10.2008 r. -VI SA/Wa 1800/08; WSA w Warszawie z dnia 21.12.2007 r.-IV SA/Wa 434/06. Przyjmując ocenę NSA (str. 8 uzasadnienia wyroku II OSK 742/10), iż mylne zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z dowodami nastąpiło w dniu, gdy wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...].06.2009 r. nie było jeszcze w aktach sprawy, Sąd nie podziela poglądu Skarżącej, iż ten fakt wpłynął na ostateczny wynik decyzji. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim okoliczność, iż organ odwoławczy zanim wydał zaskarżoną decyzję poinformował Skarżącą pismem z dnia [...].07.2009 r., iż może się zapoznać z aktami sprawy, z której to możliwości Skarżąca nie skorzystała. Tym samym, organ II instancji naprawił błąd w procedurze, popełniony przez organ I instancji. Zauważyć należy (jak słusznie wskazuje organ), iż przepis art. 10 k.p.a., oprócz obowiązku zawiadomienia strony, nie nakłada obowiązku wyszczególniania, w piśmie informującym, jakie dowody zostały w sprawie zgromadzone. Po drugie, w ocenie Sądu, dowód w postaci pisemnego wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...].06.2009 r., stanowił jedynie potwierdzenie treści sporządzonego wcześniej (znanego stronie skarżącej) operatu szacunkowego z dnia [...].04.2009 r. i nie wnosił nowych elementów do sprawy. Po trzecie, Skarżąca nie wykazała, jaki wpływ miały pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...].06.2009 r. na czynności procesowe, które chciałaby podjąć przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji nie przeprowadzał dowodu z opinii biegłego ani z jego przesłuchania (wbrew twierdzeniom zawartym w załączniku do protokołu pełnomocnika Skarżącej (k.85), a zatem zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. nie jest słuszny. Należy zauważyć, iż w skardze, pełnomocnik strony nie podnosił zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzając jednocześnie (k.6), iż Skarżąca nie widziała potrzeby zlecania innemu rzeczoznawcy opracowania innego operatu szacunkowego, uważając to za niecelowe. Zatem, należy wnioskować, iż w przypadku zapoznania się przez Skarżącą, przed wydaniem decyzji w II instancji, z wyjaśnieniami pisemnymi rzeczoznawcy z dnia [...].06.2009 r., czynności Skarżącej ograniczyłyby się do dalszej polemiki z zasadami wyceny nieruchomości, co zostało już zawarte, zarówno w odwołaniu Skarżącej jak też w skardze do Sądu. Dlatego też, rozważane uchybienie organu I instancji było nieistotne, nie mające wpływu na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o merytoryczną stronę zaskarżonej decyzji, to w ocenie Sądu, organy nie naruszyły przepisów prawa. Obowiązek wymierzenia tzw. opłaty planistycznej wynika z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie nieruchomości nastąpi przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. W sprawie niniejszej nie są sporne okoliczności: - nowy plan miejscowy wszedł w życie z dniem [...].06.2008 r. i w planie tym działka Skarżącej o nr [...] została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].04.2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta Łomży...); - wcześniej obowiązujący plan utracił moc z dniem [...].12.2003 r., a w tymże planie teren, na którym znajduje się działka Skarżącej, był przeznaczony pod uprawy ogrodnicze z zabudową towarzyszącą oraz rzemiosło usługowe w strefie uciążliwości nie wykraczające poza linie rozgraniczające teren (Uchwała Nr [...]Miejscowej Rady Narodowej Ł. z dnia [...].02.1988 r.); - w przerwie, między utratą mocy obowiązującej starego planu a wejściem w życie planu nowego, działka Skarżącej figurowała w ewidencji gruntów jako rolna i nie została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy; - Skarżąca zbyła działkę w dniu [...].01.2009 r. aktem notarialnym kupna -sprzedaży za kwotę 100.000 złotych. Zasady wyceny nieruchomości normuje art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, biorąc pod uwagę dowód w postaci operatu szacunkowego, organy ustaliły wartość rynkową działki przed uchwaleniem planu na kwotę 46.052 zł, po uchwaleniu planu- 89.216 zł, a zatem wzrost wartości nieruchomości wynoszący 43.164 zł stanowił podstawę wyliczenia opłaty planistycznej. Wyniosła ona 12.949 zł (30 % kwoty 43.164 zł). Zarzuty odwołania i skargi sprowadzają się do kwestionowania okresu, z którego rzeczoznawca przyjmował, dla wyceny porównawczej, ceny transakcji nieruchomości podobnych (początek roku 2008, kiedy koniunktura rynkowa spowodowała gwałtowny wzrost cen nieruchomości, tuż przed uchwaleniem planu). Z takim zarzutem nie sposób się zgodzić, bowiem materiał porównawczy do dokonywania wyceny nieruchomości może być wykorzystany przez rzeczoznawcę w okresie nie dłuższym niż 2 lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, o czym stanowi Nota Interpretacyjna NI 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. O sprzeczności z prawem nie może decydować aktualna koniunktura rynkowa popytu lub podaży nieruchomości. Należy zaznaczyć, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działki Skarżącej w sposób bardzo wyważony i logiczny. Chociaż działka (przed uchwaleniem planu) miała faktycznie przeznaczenie rolne, to biegły wycenił ją jako potencjalną działkę budowlaną, ponieważ do określenia jej wartości przyjął transakcje rynkowe działek rolnych mających dostęp do drogi publicznej położonych w obszarze zabudowanym z potencjalną możliwością zabudowy. Nie wziął pod uwagę działek typowo uprawianych rolniczo, co na samym wstępie dawało dużo wyższą wycenę, niż miały działki rolne peryferyjne (tj. 50,52 zł/ m2 ). Tą okoliczność wyraźnie i słusznie podkreśliło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowa też była wycena działki po uchwaleniu planu -na podstawie transakcji rynkowych działek niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Logicznym wnioskiem jest, że różnica wartości cen działki przed - i po uchwaleniu planu będzie mniejsza, jeśli wycena działki sprzed uchwalenia planu będzie bardziej zbliżona do tej drugiej wyceny. Stąd też następuje niższa opłata planistyczna, liczona od wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium słusznie uznało, że sposób wyceny należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, zaś organ ma obowiązek oceny tejże opinii, jako dowodu w sprawie, w świetle art. 80 k.p.a w związku z art. 84 k.p.a. Sąd nie podziela zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego uzasadnienia w części dotyczącej oceny operatu szacunkowego. Organ zgodził się z opinią rzeczoznawcy, po prześledzeniu procedury wyceny dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie, bowiem, z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (która ma zastosowanie do sposobu wyceny) podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości należą do rzeczoznawcy majątkowego. Organ ocenił, iż rzeczoznawca zachował procedurę szacowania m.in. przez przyjęcie do porównania kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem sprzedaży w okresie ostatnich miesięcy, nie dłuższym niż 2 lata, przed datą wejścia w życie planu miejscowego i na datę sprzedaży działki. Rzeczoznawca wskazał podstawę prawną zachowania tego terminu. Należy podkreślić, iż organ nie ma kompetencji do narzucania rzeczoznawcy ukierunkowania wyceny np. poprzez wskazanie, że nieruchomości porównawcze mają ograniczać się jedynie do transakcji zawartych na początku 2008 r., co sugeruje treść skargi. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, określone w rozporządzeniu z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), bowiem opiera się na prawidłowych danych faktycznych i prawnych. Organ słusznie zauważył, że przedstawiając własne stanowisko co do wyceny, strona nie przedłożyła kontropinii, ani nie wniosła o poddanie kwestionowanego operatu szacunkowego kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zatem twierdzenia Skarżącej nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Nadto, Sąd zauważa, iż Skarżąca nie akceptując wyceny działki z okresu przed uchwaleniem planu, pomija milczeniem drugą wycenę -na datę sprzedaży, chociaż metody biegłego były takie same. Jest to zrozumiałe o tyle, że tu wycena rzeczoznawcy była korzystna dla strony, gdyż opiewa na kwotę 89.216 zł, a tymczasem Skarżąca sprzedała działkę za kwotę 100.000 zł. Krytyka operatu jest więc wybiórcza. Wskazać należy, że dla ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest wykazanie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu. Chodzi tu o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie (zmianę planu), prowadzący do naliczenia opłaty, o jakiej stanowi art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.05.2010 r. IV/Wa 425/10, opubl. Lex nr 675335). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Należy też odnieść się do pisma procesowego pełnomocnika Skarżącej z dnia 5.07.2011 r. (załącznik do protokołu rozprawy w dniu 5.07.211 r.). Powołując się na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].06.2011 r. uchylającą decyzje o podatku od nieruchomości za lata 2006 -2011, zapłaconego niesłusznie przez H. W. strona uważa, iż sporna działka cały czas miała charakter rolny i nie zmieniła swego przeznaczenia, co świadczy że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Jest to, w ocenie Sądu, argumentacja nie tylko sprzeczna z wcześniejszą, zawartą w skardze, ale niezgodna z przepisami art. 36 ust. 4 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem wątpliwości, że faktyczne przeznaczenie działki przed uchwaleniem nowego planu było przeznaczeniem rolnym, co znalazło odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i właśnie, w powołanej przez stronę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2011 r. (pastwiska kl. PS VI). Sąd nie wnika w argumenty organu podatkowego, kwalifikującego tę działkę, nadal-od [...].06.2008 r., jako rolną (korzystnie dla podatnika), bowiem ta decyzja nie wiąże organu. Wiąże natomiast zmiana przeznaczenia działki, wynikająca z uchwalenia planu, w którym nieruchomość o nr [...]oznaczona symbolem MNU-5, została [przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. H. W. sprzedała tę działkę jako budowlaną a nie jako rolną, co oczywiści koresponduje z jej ceną, wymienioną w akcie notarialnym. W tym miejscu należy odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.02.2010 r.- sygn. akt P58/08 (Dz.. Nr 214, poz. 124; OTK-A 2010/2/9), o którym wspomniał pełnomocnik Skarżącej (k. 86), bez rozwinięcia argumentacji. Wyrok TK stanowi o tym, że nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości wówczas, gdy w starym (wygasłym) planie zagospodarowania przestrzennego działka miała takie samo przeznaczenie, jak w planie nowouchwalonym, a w międzyczasie przeznaczenie faktyczne wykorzystania nieruchomości było takie samo, jak w wygasłym planie miejscowym. W niniejszej sprawie stan faktyczny był niewątpliwy, gdyż wygasły plan z dnia [...].02.1988 r. sytuował działkę jako teren upraw ogrodniczych z zabudową towarzysząca oraz rzemiosło usługowe uciążliwe. Obecnie działka ma przeznaczenie: pod budownictwo jednorodzinne, a jej faktyczne wykorzystanie przed uchwaleniem nowego planu było rolnicze. Nie ulega wątpliwości, że są to różne przeznaczenia terenu. Zatem wspomniany wyrok TK, który stanowi: "Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania uchwalonym przed 1.01.1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy, jest niezgodny z art. 2, art. 32 Konstytucji RP"- nie ma zastosowania do stanu faktycznego w sprawie niniejszej. Reasumując, Sąd stwierdza, mając też na względzie art. 134 § 1 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś przeprowadzone postępowanie nie uchybiło przepisom art. 7, 11 ,77 § 1, art. 80 i 84 k.p.a. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.