II SA/Bk 459/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych MOPR w B. w dniu [...] marca 2021 r. w sprawie przyznania D. K. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 240 zł Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 roku D. K. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej. Zaskarżoną decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. przyznano skarżącej świadczenie pieniężne w wysokości 240,00 zł, w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2021 r. ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie pracuje z uwagi na zły stan zdrowia. Ponadto przez orzecznika ZUS została zaliczona do częściowej niezdolności do pracy do dnia [...] lipca 2022 r. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania Niepełnosprawności została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Wnioskodawczyni mieszka w mieszkaniu lokatorskim, wymagającym napraw. Ponadto ma przyznany dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Na tej podstawie ustalono, że ze względu na trudną sytuacje materialno – bytową zasadne jest udzielenie pomocy finansowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K.. Podniosła, że przyznane świadczenie jest niewystarczające, przedstawiła też swoje koszty utrzymania. Wskazała, że ma zerowy dochód i utrzymuje się z zasiłków, a po uiszczeniu opłat w banku z otrzymanej kwoty 623,36 zł zostało jej 124,84 zł. W trakcie postępowania odwoławczego do Kolegium wpłynęło pismo strony, nazwane "uzupełnieniem odwołania". Skarżąca zakwestionowała w nim wysokość dochodu ustalonego przez organ I instancji na kwotę 589,15 zł. Wskazała, że ani w lutym, ani w marcu nie otrzymała żadnego dochodu. Podała też, że jest osobą chorą, bez świadczeń emerytalnych i rentowych, a poprzednio otrzymywała zasiłek na zakup żywności w kwocie 400 zł (w październiku 2020r.). Ponadto skarżąca wnosiła o objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym, przedstawiając swoją sytuację zdrowotną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazało, że zgodnie z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 roku w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. 2018r., poz.1007) ustanowiony został wieloletni program rządowy "Posiłek w szkole i w domu", stanowiący załącznik do uchwały. Zakłada on, że ze środków przekazanych w ramach programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 w/w ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy. Zatem zamiarem ustawodawcy było przeznaczenie dodatkowych środków na realizacje zadań określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Oznacza to, iż do udzielenia przedmiotowych świadczeń stosuje się przepisy ustawy z pomocy społecznej. Z treści w/w uchwały (część III.2. MODUŁ DLA OSÓB DOROSŁYCH) stwierdzono, że ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Organ odwoławczy podkreślił, że uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...] podwyższono kryteria dochodowe uprawniające osoby samotnie gospodarujące oraz osoby w rodzinie do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności przyznawanego w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 odpowiednio do wysokości 150% kwot kryteriów dochodowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odnosząc się do wniosku skarżącej organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż spełnia ona określone w ustawie warunki uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, bowiem jej dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy stwierdzić, że definicja dochodu dla celów pomocy społecznej zawarta jest w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony tylko o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustalony na potrzeby niniejszej sprawy miesięczny dochód D. K. wynosił 589,15 zł, na co składały się: dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny oraz zasiłek okresowy. Ze względu na to, że żadne z tych świadczeń nie zostały mocą ustawy o pomocy społecznej wyłączone z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, organ I instancji prawidłowo zaliczył je do wysokości dochodu. Dochód w tej wysokości nie przekracza określonego przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowego na osobę, które nie może być wyższe od 1051,50 zł tj. 150% kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że wysokość świadczenia pieniężnego udzielonego w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 240 zł jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy oraz zgodny z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił też, że decyzja w sprawie zasiłku celowego podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, kwalifikujących się do objęcia świadczeniami z pomocy społecznej. Jeżeli zatem, oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań organ I instancji uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 240 zł, a decyzja w tym zakresie jest prawidłowa. Jednocześnie wskazano, że średniomiesięczna wysokość zasiłku celowego na żywność, przypadająca na osobę wynosi około 100 zł miesięcznie. Skarżącej udzielono w dniu [...] marca 2021 r. zasiłku w wysokości 240 zł, wskazując termin wypłaty do końca kwietnia 2021 r.(okres 2 - miesięczny). Jak z powyższego wynika, jest to kwota wyższa, niż średnia wysokość przyznawanej pomocy. W ocenie Kolegium, po wszechstronnym zbadaniu okoliczności sprawy, trzeba zatem stwierdzić, że odwołującej przyznano pomoc w wysokości możliwej do zrealizowania przez organ pomocy społecznej, zaś wysokość udzielonej Pani D. K. pomocy nie odbiega od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych w tym okresie przez organ I instancji, wręcz ją przewyższając. Jednocześnie organ II instancji zaakcentował, że skarżącej systematycznie przyznawana jest taka pomocy w poprzednim okresie, jak również udzielono w tym samym dniu pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 260,00 zł oraz zasiłku okresowego w wysokości 111,85 zł miesięcznie. Kolegium wyjaśniło też, że sprawa wnioskowanego przez stronę objęcia jej ubezpieczeniem zdrowotnym jest w toku przed organem I instancji, stąd Kolegium nie może tego oceniać merytorycznie. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego D. K., która wskazała, że nie zgadza się z decyzją SKO z [...] maja 2021 r., bo wypłacony zasiłek okresowy w wysokości 111,85 zł nie wystarcza na pokrycie kosztów utrzymania i egzystencji oraz leków, zaś zasiłek celowy na żywność wypłacony w kwietniu na 2 miesiące nie wystarcza na przeżycie. Wnioskodawczyni powoła się na to, że jest osobą niepełnosprawną i przewlekle chorą i nie ma żadnych dochodów, ze względu na stan zdrowia. Podkreśliła, że decyzja jest krzywdząca, gdyż ze względu na dużą ilość wniosków osób zdrowych w trudnej sytuacji, ona dostaje świadczenie w zaniżonej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w B., którą po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przeanalizowano przesłanki do przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, przy czym organ odniósł się również do świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jak wynika natomiast z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium wynoszącego 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społeczne (długotrwała lub ciężka choroba, bezrobocie, niepełnosprawność itp.). Ponadto zgodnie z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 roku w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. 2018r., poz.1007) ustanowiony został wieloletni program rządowy "Posiłek w szkole i w domu", stanowiący załącznik do uchwały. Zakłada on, że ze środków przekazanych w ramach programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. Oznacza to, iż do udzielenia przedmiotowych świadczeń stosuje się przepisy ustawy z pomocy społecznej. Ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Dodatkowo, jak organ odwoławczy podkreślił, uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...] podwyższono kryteria dochodowe uprawniające osoby samotnie gospodarujące oraz osoby w rodzinie do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności przyznawanego w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 odpowiednio do wysokości 150% kwot kryteriów dochodowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., czyli kwoty 1051,50 zł. W ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji bez naruszenia prawa zinterpretowano oraz zastosowano ww. przepisy. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zawnioskowane świadczenie pieniężne na zakup żywności realizowane w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. W świetle regulacji art. 39 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść tego przepisu pozostaje w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie wynikającej z Programu pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej. Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie wskazać trzeba, że podstawowym kryterium przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest kryterium dochodowe. Ustalając dochód D. K. uznano, że wynosi on 589,15 zł, na który składa się: dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny oraz zasiłek okresowy. Trafnie przy tym organy obu instancji uznały, że żaden z tych dochodów, na mocy regulacji art. 8 ust. 4 u.p.s. nie mógł być wyłączony z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, organy prawidłowo zatem zaliczyły je do wysokości dochodu. Dochód w tej wysokości nie przekraczał określonego przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.s. kryterium dochodowego na osobę, które w przedmiotowej sprawie nie może być wyższe od 1051,50 zł tj. 150% kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 2 u.p.s.). Podkreślić przy tym należy, że argumenty skarżącej w zakresie nie posiadania dochodu i tak nie mają wpływu na ustalenie świadczenia, bowiem skarżąca de facto nie przekracza i tak ustalonego kryterium, a więc co do zasady są podstawy do przyznania tego świadczenia, co też organy uczyniły przyznając kwotę 240 zł na zakup żywności (oczywistym jest że dochód ulega zmianie w sytuacji przyznawania pomocy finansowej na różne okresy). Zaznaczyć także należy, że decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę co do ustalenia treści rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem - czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym posiada uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom i zasadom, w szczególności w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Ponadto organy obu instancji wyjaśniły, że kwota przyznana z tytułu zasiłku celowego jest adekwatna zarówno do potrzeb skarżącej jak i możliwości organu, a przy tym jest wyższa od przeciętnego zasiłku celowego na żywność, który w tej gminie wynosi około 100 zł. Skarżąca argumentowała, że przyznane kwoty są zbyt niskie i nie wystarczą na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb, tym bardziej, że jest osobą niepełnosprawną i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Sąd wskazuje, że rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie każdorazowo wszystkich zgłaszanych potrzeb w wysokości odpowiadającej wnioskodawcy. Zdaniem Sądu przyznany skarżącej zasiłek celowy pomoże zaspokoić zgłaszane przez skarżącą potrzeby, przy czym należy podzielić stanowisko SKO, że z akt sprawy wynika, iż nie jest to jedyna pomoc udzielana skarżącej. W tym samym dniu skarżąca ponadto uzyskała zasiłek celowy w kwocie 260 zł (na opłaty mieszkaniowe, środki czystości, obuwie, odzież, bieżące potrzeby – wymiana zamka k. 42 akt admin.) oraz zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w kwocie 111,85 zł (k. 43 akt admin.). Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, w myśl którego organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3104/19, Lex nr 3197130; z dnia 20 grudnia 2016 r., I OSK 2837/15; z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, Lex nr 502005). Wbrew zarzutom zawartym w skardze organy nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy (w tym dochód skarżącej) i uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Przyznana pomoc pomimo, iż nie spełnia oczekiwań skarżącej, została przyznana w zakresie adekwatnym zarówno do potrzeb skarżącej, jak również wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej. W związku z powyższym Sąd nie znalazł jakichkolwiek podstaw normatywnych do ich uchylenia. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.