II SA/Bk 488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi T. A. i A. A. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 25 czerwca 2013 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę Nr XLVIII/543/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Rynek Kościuszki i Sienkiewicza), obejmującego obszar o powierzchni około 35,78 ha, w tym m.in. obszar, na którym zbudowany jest blok mieszkalny położony przy ul. M. [...] , w którym T. A. i A. A. wynajmują mieszkanie nr [...] stanowiące własność Gminy B. Obszar ten został w planie oznaczony symbolem 1.5MW,U. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), wezwali Radę Miasta w B., do usunięcia naruszeń prawa w zakresie § 50 ust. 1 i 2 planu dotyczącym przyznania funkcji usługowej lokalu nr [...] położonego przy ul. M.[...], tj. zmianę funkcji tego lokalu z funkcji usługowej na mieszkaniową. Pismo skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego T. A. i A.A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta B. zarzucając jej: 1. Naruszenie przepisów prawa poprzez wprowadzenie przez Radę Miasta w B. uchwały w zakresie § 50 ust. 1 i 2, która jest niespójna, wewnętrznie sprzeczna i wzajemnie wykluczająca się w świetle ustaleń poczynionych przez Miasto B. dotyczących położenia lokalu nr [...] umiejscowionego w B. przy ul. M. [...]; 2. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2012 poz. 647) poprzez przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, który nie wprowadza ładu przestrzennego w zakresie nieruchomości budynkowej położonej przy ul. M.[...]; 3. Naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez nieuwzględnienie ochrony interesu prawnego najemców lokalu nr [...] położonego przy ul. M. [...] oraz wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy M. [...] przy zagospodarowaniu terenu tej nieruchomości i możliwość umiejscowienia lokalu usługowego na kondygnacji, na której nie znajduje się i z uwagi na uwarunkowania techniczne i formalnoprawne nie może znajdować się żaden inny lokal usługowy. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o: 1. Stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub jej uchylenie w zaskarżonej części; 2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że mieszkanie nr [...] położone w B. przy ul. M. [...] od kilkudziesięciu lat jest przedmiotem najmu przez skarżących. Od ponad 12 lat starają się oni o wykup tego mieszkania, ale pojawiały się przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiały nabycie przedmiotowego lokalu na własność, W marcu 2013 r. skarżący otrzymali z Urzędu Miejskiego w B. pismo informujące o tym, że lokal może być przeznaczony do zbycia. Wobec powyższego T. i A. A. wpłacili wymaganą kwotę tytułem pokrycia kosztów sporządzania operatu szacunkowego określającego rynkową wartość lokalu celem rozpoczęcia procedury wykupu. W czerwcu 2013 r. skarżący otrzymali kolejne pismo, z którego wynikało, że przedmiotowy lokal jest położony na parterze, a tym samym brak jest możliwości jego zakupu, gdyż w świetle postanowień uchwały Rady Miasta Białystok nr XXXIV/3 77/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl., poz. 3604) nie przeznacza się do zbycia lokali mieszkalnych położonych na parterach budynków znajdujących się w centrum handlowo - usługowym, chyba, że postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego wyłączono zmianę funkcji tych lokali. W dniu [...] czerwca 2013 r. T.i A. A. po raz kolejny złożyli wniosek do Gminy B. o wykup przedmiotowego mieszkania, zaś pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócili się o pomoc do Prezydenta Miasta B., ażeby ów organ skorzystał ze swoich uprawnień i wpłynął na brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie budynku położonego przy ul. M. [...] w B.. W odpowiedzi na pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący otrzymali pismo od Prezydenta Miasta B., z którego wynikało, że z uwagi na umiejscowienie lokalu i warunki planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy lokal nie może być zbyty na rzecz skarżących. Wynajmowany lokal jest położony na parterze budynku, przy czym jest jednocześnie drugą kondygnacją nadziemną. Zgodnie z § 50 planu, teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1.5MW,U przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Na terenie tym w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych partery budynków przeznacza się pod usługi, a ponadto lokalizację usług dopuszcza się w piwnicy oraz w drugiej kondygnacji nadziemnej. W ocenie skarżących, z takiego brzmienia wskazanego fragmentu uchwały nie wynika jednoznacznie, czy lokal nr [...] położony przy ul. M. [...] należy zakwalifikować jako lokal położony na parterze, a tym samym, czy bezwarunkowo będzie przeznaczony pod usługi, czy też należy ów lokal zakwalifikować do lokali objętych dyspozycją określoną w § 50 ust.2 pkt 1 lit. b). W ich ocenie, nie ma możliwości przekształcenia lokalu mieszkalnego nr [...] w lokal usługowy z uwagi na umiejscowienie lokalu w przedmiotowym budynku oraz ze względu na uwarunkowania wskazane w uchwale z dnia 25 czerwca 2013 r., nawet jeśli Gmina chciałaby przedmiotowy lokal przeznaczyć pod usługi. Skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały Rady Miasta w B., ponieważ uchwała w obecnym brzmieniu § 50 w całości uniemożliwia skorzystania im z prawa do wykupu wynajmowanego przez nich mieszkania. Ich zdaniem, przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W zaistniałym stanie faktycznym taką normą prawa są przepisy prawa miejscowego, które umożliwiają skarżącym wykup mieszkania. W świetle postanowień uchwały Rady Miasta Białystok nr XXXIV/3 77/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3604), nie przeznacza się do zbycia lokali mieszkalnych położonych na parterach budynków znajdujących się w centrum handlowo-usługowym, chyba, że postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego wyłączono zmianę funkcji tych lokali. Z korespondencji otrzymanej od organów administracji publicznej, w tym w marcu i czerwcu 2013r. wynika wprost, iż gdyby lokal wynajmowany przez skarżących położony był na innej kondygnacji niż parter lub druga kondygnacja nadziemna, wówczas skarżący mogliby wykupić przedmiotowy lokal. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wskazał między innymi, że uchwalając przedmiotową uchwałę nie naruszono trybu jej uchwalenia, zaś skarżący nie kwestionowali zawartych w projekcie planu rozwiązań w trakcie procedury jego sporządzania. Wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniu skarżących nie ma sprzeczności między postanowieniami § 50 ust. 1 i 2, a plan określa przeznaczenie terenów czytelnie i jednoznacznie. Dalej organ wskazał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie interes faktyczny. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy istnieje bezpośrednie i realne (a nie tylko potencjalne) naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa, czy uprawnienia, a skarga jest środkiem ochrony przed rzeczywistym i nielegalnym wkroczeniem w ten interes organu gminy. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać nie tylko indywidualny interes prawny lub uprawnienie, ale także zaistniałe w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność oraz realny, zindywidualizowany charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Legitymacji skargowej nie można zatem wywodzić z ogólnych przepisów różnych ustaw ani z zasad Konstytucji RP, a ponadto to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, iż skarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie, bowiem naruszenia takiego nie można domniemywać. Dalej organ wskazał, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny ma właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a nie ma go podmiot, który nie posiada tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym tym planem, np. podmiot, któremu przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Skarżący nie wykazali, iż na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodnili też, aby przysługiwało im konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone tym zakazem. W szczególności skarżący nie wykazali, aby przysługiwało im jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Za istnieniem takiego interesu (lub uprawnienia) nie przemawia także okoliczność, iż skarżący są najemcami części nieruchomości (lokalu) położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwała. Umowa najmu uprawnia wprawdzie najemcę do używania nieruchomości, najemca staje się jej zależnym posiadaczem, jednakże nie rodzi to żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, które stanowiłoby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wynikające z charakteru umowy uprawnienie do używania przez skarżących nieruchomości jako posiadaczy zależnych nie zostało również w żaden sposób naruszone przedmiotową uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy planistycznej tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 czerwca 2013 r. Nr XLVIII/543/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Rynek Kościuszki i Sienkiewicza), obejmującego obszar o powierzchni około 35,78 ha, w tym m.in. obszar, na którym zbudowany jest blok mieszkalny położony przy ul. M. [...], w którym T. A. i A. A. wynajmują mieszkanie nr [...] stanowiące własność Gminy B. Uchwała ta została zaskarżona przez T. A. i A. A. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej B. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnili też wymogu bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono także z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skoro powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bada, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Regulacja wskazanego przepisu uzależnia bowiem skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zdaniem Sądu, legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 683/12). Z przepisu tego wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowany jest na innych zasadach niż w przepisie art. 28 k.p.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie tylko wówczas, gdy podmioty te wykażą się legitymowaniem konkretnym i indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale dopiero wówczas, gdy wykażą, że ten interes został uchwałą lub zarządzeniem naruszony, tj. zmieniony, uszczuplony, zmodyfikowany w sposób negatywnie wpływający na sytuację skarżącego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 278/12). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi. Poza tym naruszony interes prawny powinien cechować się bezpośredniością, realnością i konkretnością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 623/08). Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie wykazali, aby przysługiwało im konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone przedmiotowym planem w dacie jego uchwalenia. Jak już bowiem wskazano wyżej, skarżący są najemcami lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w B. przy ul. Z.[...]. Uchwalony plan umożliwia im dalsze wynajmowanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego i daje jedynie uprawnienie właścicielowi lokalu (Gminie B.) do ewentualnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu z mieszkalnej na usługową. Skoro treść uprawnień skarżących do przedmiotowej nieruchomości lokalowej kształtują przede wszystkim postanowienia umowy najmu, która wywołuje skutki prawne jedynie w stosunku do skarżących jako najemców oraz Gminy B. jako wynajmującego, to postanowienia takiej umowy nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu mają bezpośredni wpływ na sytuację prawną właściciela tej nieruchomości, a więc Gminy B. Interes zaś skarżących w kwestionowaniu zapisów planu wynikający wyłącznie ze stosunku najmu jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje ich do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 737/10). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym, interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej, zawartej między jej stronami. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości i dlatego też, podmioty te mogą mieć więc wprawdzie interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, tylko interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11). Reasumując, skoro skarżący nie mają w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej, to wniesiona przez nich skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej, brak było podstaw do badania merytorycznych zarzutów skargi.