II SA/Bk 518/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. A. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 518/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...] Wójt Gminy Ł. w osobie Zastępcy Wójta ustalił J. A. W. – P. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości S. N. gm. Ł. W uzasadnieniu decyzji powołano się na analizę dotyczącą sposobów ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych, projekt decyzji sporządził uprawniony architekt i został on uzgodniony z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji, ochrony zabytków i ochrony przyrody, jak również projekt jest zgodny z przepisami odrębnymi. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2008 r. Wójt Gminy Ł. J. A. N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o zbadanie powyższej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2006 r. i stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, iż rozstrzygnięcie to zezwala na zabudowę jednorodzinną na terenach zalewowych, co rażąco narusza przepis art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w postępowaniu wszczętym z urzędu, stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji z [...] października 2006 r. wskazując, iż narusza ona przepis art. 82 i 84 ustawy Prawo wodne, albowiem nie uwzględnia ustaleń "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" określającego obszary zagrożenia powodziowego wzdłuż rzeki N. Jak podano, z ustaleń studium wynika, że działki, na których zaplanowano inwestycję w postaci zabudowy jednorodzinnej, położone są w całości poniżej rzędnej wielkiej wody o 1% prawdopodobieństwie jej wystąpienia, a więc w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 82 ustawy Prawo wodne na takich obszarach zabrania się wykonywania czynności oraz prowadzenia robót, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. J. A. W. – P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zakwestionowała udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy J. A. N. – Wójta Gminy Ł., który jest jej bliskim krewnym i którego rodzina jest z nią od wielu lat skonfliktowana. Zarzuciła błędność decyzji SKO z [...] kwietnia 2008 r. polegającą na przyjęciu, iż teren działek nr [...] i [...] znajduje się poniżej obszaru zagrożonego powodzią tj. poniżej rzędnej 102, 3 m.n.p.m., podczas gdy z informacji uzyskanych przez nią w P. Biurze Planowania Przestrzennego w Ł. wynika, iż rzędna zostanie ustalona na wysokości 101, 5 m, a działki wnioskodawczyni leżą powyżej tej wartości. Podniosła, iż teren inwestycji nigdy nie był zalewany oraz jest zbudowany z gleby pochodzenia mineralnego, a nie organicznego, co umożliwia zabudowę. Zdaniem wnioskodawczyni decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać skierowana do ponownego rozpoznania przez Urząd Gminy w Ł., a ten przed wydaniem orzeczenia winien zasięgnąć opinii Okręgowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi określone w art. 82 ustawy Prawo wodne, w tym obszary wezbrań powodziowych, ustala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś podstawą jego treści w tym przedmiocie będzie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 w/w ustawy. Dla obszarów położonych wzdłuż rzeki N. opracowano "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" i uzupełniające "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – etap I". Powyższe dokumenty zostały przekazane gminie Ł. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. przy piśmie z dnia 04 stycznia 2005 r. Wynika z nich, iż rzędna wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1 % w kilometrze od 215+00 - 216+00 rzeki N. wynosi 102, 3 m.n.p.m. Z akt nie wynika, iż Wójt Gminy Ł. występował o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. SKO wskazało, iż ustalenie strefy przepływów wezbrań powodziowych wynikającej ze studium i obejmującej teren planowanej inwestycji stanie się obowiązujące oraz spowoduje ograniczenia w użytkowaniu terenów z chwilą jego uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest dopiero opracowywany. Fakt prowadzonych prac nad planem wynika z informacji z 13 maja 2008 r. P. Biura Planowania Przestrzennego w B., w której podano również, że "rzędna wielkiej wody o prawdopodobieństwie pojawienia się równym 1 % została określona na podstawie własnych wyliczeń interpolacyjnych z wykorzystaniem informacji zawartych w studium. Rzędna ta nie została jeszcze uzgodniona z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. i nie ma mocy obowiązującej. Jej uzgodnienie nastąpi w terminie późniejszym wynikającym z procedury prac nad planem". Na podstawie powyższego SKO oceniło, iż brak normatywnego określenia rzędnej wielkiej wody czyni przedwczesnym wprowadzenie na terenie inwestycji ograniczeń użytkowania wynikających z art. 83 ustawy Prawo wodne, albowiem w chwili obecnej nie wiadomo, czy teren ten będzie się znajdował powyżej czy poniżej tej rzędnej. Z tych powodów organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie o pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądza zasada trwałości rozstrzygnięć administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. A. N., który jest jednocześnie Wójtem Gminy Ł. (z jego upoważnienia wydano decyzję o warunkach zabudowy) oraz jest stroną postępowania z uwagi na położenie jego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestorów. Skargę wywiódł jako osoba fizyczna, nie jako Wójt Gminy Ł. Zarzucił, że rozstrzygnięcie SKO z [...] maja 2008 r. narusza przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż działki nr [...] i [...] mogą być przedmiotem zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Bezprawności przedmiotowej decyzji skarżący upatruje również w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucił, iż brak uzgodnienia planu miejscowego z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej zezwala faktycznie na swobodne dysponowanie w/w działkami z pominięciem ograniczeń wynikających z ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi wyraził pogląd, że brak przedmiotowego uzgodnienia należy traktować jako zakaz przyzwolenia na jakiekolwiek inwestycje budowlane na terenie, co do którego istnieją projekty objęcia go strefą bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Zdaniem w/w wyrażenie zgody na prowadzenie na tym terenie procesu inwestycyjnego zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców, albowiem w momencie, gdy uzgodnienie zostanie dokonane i stanie się obowiązujące, tereny te mogą stać się obszarem bezpośredniego zagrożenia powodziowego. W ocenie skarżącego SKO nie wzięło pod uwagę powyżej przedstawionych okoliczności, jak również występujących już wcześniej na tym obszarze podtopień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, a do tego sprowadza się kognicja sądu administracyjnego z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie mogło doprowadzić do oceny rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. jako odpowiadającego prawu. Jakkolwiek zostało ono wydane w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, bo na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa traktującego o nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, to należy zauważyć, że także do takich postępowań (w trybie nadzwyczajnym) stosuje się ogólne zasady i reguły procedury administracyjnej, w tym obowiązuje nakaz należytego i pełnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 Kpa). Tymczasem, mimo że przy wydaniu pierwszej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2006 r. ustalającego warunki zabudowy SKO dokonało oceny pod kątem naruszenia zarówno art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) powoływanej dalej jako prawo wodne, jak i art. 84 tej ustawy, to późniejsza, zaskarżona, decyzja z dnia [...] maja 2008 r. odnosi się wyłącznie do treści art. 82. W całości pominięto ocenę zgodności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. z przepisem art. 84 prawa wodnego, ewentualnie z innymi przepisami. Zatem zarzut skargi nienależytego wyjaśnienia sprawy pozostaje uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 156 §1 pkt 2 in fine Kpa właściwy według art. 157 § 1 Kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności. Naruszenie to może dotyczyć zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, bowiem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialnoprawnych. Rażące uchybienie normom materialnym polega w szczególności na błędnej ich wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który tego stanu nie dotyczy (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (wyroki NSA z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207, WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2309/06, Lex nr 322297, WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1877/06, Lex nr 295007, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, Lex nr 243791). Naruszenie prawa ma postać rażącego w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 745-746). Zatem skoro zostało wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności (chociaż na sygnał podmiotu nie będącego stroną postępowania, gdyż wniosek o wszczęcie podpisał J. A. N. jako Wójt Gminy Ł., nie osoba prywatna, mimo że jako osoba prywatna miał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) - to obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności było zbadanie, czy sporna decyzja nie narusza w sposób rażący jakiegokolwiek przepisu prawa lub nie została wydana w warunkach wynikających z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa jako pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności. Jak na wstępie wskazano – rozpoznające sprawę w pierwotnym składzie SKO odniosło swoje oceny do dwóch przepisów. Natomiast zaskarżona decyzja, wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, obejmuje wyłącznie przepis art. 82 prawa wodnego. Zgodzić się należy z wywiedzioną tam oceną, że strefa przepływów wezbrań powodziowych "stanie się prawnie uznanym obszarem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi i podlegać będzie wszelkim ograniczeniom w użytkowaniu, o których mowa w art. 83 ustawy Prawo wodne, z chwilą uwzględnienia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który to plan dla analizowanego obszaru jest w trakcie opracowania". Tak bowiem wprost stanowi przepis art. 82 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, który w dalszej części wyznacza zakazy w zakresie wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. Jednak badając zgodność lub jej brak decyzji o warunkach zabudowy z przepisami ustawy prawo wodne miał obowiązek organ orzekający w trybie art. 157 Kpa badania tej zgodności także z pozostałymi przepisami tego aktu prawnego. W sprawie niniejszej w pierwszej decyzji SKO, jak wyżej wskazano, odniesiono się do regulacji z art. 84 prawa wodnego, zatem z całą pewnością badając ponownie sprawę należało odnieść się i do tego przepisu, czego nie uczyniono. Z treści art. 84 prawa wodnego wynika, że obszary wskazywane w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzanym przez dyrektora zarządu regionalnego gospodarki wodnej (art. 79 ust. 2 tej ustawy), w tym obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 82 ust. 1 wskazuje, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują: 1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; 3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Treść powyższych przepisów art. 82 i 84 prawa wodnego uprawnia do wniosku, że studium ochrony przeciwpowodziowej, wskazujące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, w tym strefę przepływów wezbrań powodziowych - nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie planem takiej ochrony, mającym charakter dokumentu urzędowego o charakterze fachowym. Strefa przepływów wezbrań powodziowych wskazana w studium, której dotyczą zakazy wznoszenia obiektów budowlanych i wykonywania innych czynności mogących utrudnić ochronę przed powodzią (art. 82 ust. 2), staje się obowiązującym prawem dopiero w momencie jej uwzględnienia w planie miejscowym. Dlatego organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może zostać związany ustaleniami studium w tym zakresie w sytuacji, gdy nie ma jeszcze planu miejscowego. Organ ten winien jest jednak zbadać, czy takie studium uwzględniające aktualne przepisy prawa wodnego zostało sporządzone, w tym czy teren planowanej inwestycji został w nim zaliczony do obszaru służącego przepuszczaniu wód powodziowych określanego jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 79 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego). Wyniki tych ustaleń powinien rozważyć przy sporządzaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kontekście potrzeby zastosowania art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonać ewentualnego uzgodnienia z organem właściwym w sprawie melioracji wodnych (jeśli grunt stanowi teren wykorzystywany na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (vide wyroki WSA w Kielcach z dnia 09 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 52/06, WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 37/08, WSA w Łodzi z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 430/08, WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt IISA/Kr 153/06 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędnej, pełnej oceny decyzji o warunkach zabudowy zabrakło w zaskarżonej decyzji SKO, dlatego należało uznać, że została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę dokona SKO oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa, w tym przeanalizuje, czy decyzja z dnia [...] października 2006 r. spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., w szczególności, czy jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 6 tej ustawy). W tym miejscu należy stwierdzić, że ustawodawca nie sprecyzował katalogu tych przepisów, bowiem muszą one być uwzględniane indywidualnie dla każdej sprawy, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (vide wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1552/06, Lex nr 327513 oraz T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze 2004, teza 6 do art. 61). W sprawie niniejszej bezspornie przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. będzie między innymi ustawa prawo wodne. Dlatego należy zbadać zgodność decyzji o warunkach zabudowy z art. 82 i 84 tej ustawy z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanej oceny prawnej. W szczególności ocenić należy spełnienie lub brak spełnienia obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem melioracji wodnej w zakresie wymogu art. 84 prawa wodnego. Następnie należy ocenić, czy wszystkie wymogi prawne przewidziane dla decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, a jeśli nie, w jakim stopniu decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa. Wyłącznie bowiem "rażące" tj. szczególnie kwalifikowane (a nie "zwykłe") naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2056/08, Lex nr 335155). Z wyżej wskazanych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. Zwrot skarżącemu poniesionych w sprawie kosztów sądowych zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.