II SA/Bk 529/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. II SA/Bk 529/15 UZASADNIENIE Po rozpoznaniu wniosku P. Spółki z o.o. w M. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci "urządzenia infrastruktury technicznej – budowa elektrowni wiatrowej "K." wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zjazd, drogi dojazdowe, plac manewrowy, sieci, przyłącza elektroenergetyczne i telekomunikacyjne [sterownicze], o mocy nominalnej do 2,5 MW". Inwestycję przewidziano do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina M. Organ określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (nie ustalono linii zabudowy); warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody krajobrazu i zdrowia ludzi; warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej; warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich; inne warunki wynikające z przepisów odrębnych; linie rozgraniczające teren inwestycji (przedstawiono je na kopii mapy zasadniczej). Nie ustalono, jak wskazano, z braku przesłanek ku temu, warunków dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W uzasadnieniu wskazano na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem oraz powołano się na analizę dokonaną w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Wskazano na uzgodnienia z odpowiednimi organami oceniając, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi (nie wskazano jakimi). Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez kilkanaście osób pod nim podpisanych, w którym to odwołaniu zarzucono: zbyt bliską lokalizację elektrowni wiatrowej, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, brak wykonanych badań wpływu inwestycji na środowisko, możliwość degradacji gruntów i środowiska oraz utratę wartości ziemi i nieruchomości w pobliżu wiatraku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję tę wydano po rozpoznaniu odwołań Z. O., P. M., J. M., A. M., T. B. Natomiast w stosunku do pozostałych odwołań – postępowanie odwoławcze umorzono decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie przyznając objętym decyzją osobom statusu strony postępowania. Uzasadniając merytorycznie decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] SKO podało, że przyczynę uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji stanowiło naruszenie przepisów procesowych – art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie ustalił bowiem prawidłowo kręgu stron postępowania i nie wszystkie uprawnione osoby brały udział w postępowaniu. Wskazano w uzasadnieniu, jakich osób i jakich nieruchomości to dotyczy. Także wytknięto inne uchybienia procesowe mieszczące się w naruszeniu zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym stadium. Natomiast samych zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło. Powołano się na ostateczną decyzję Wójta z dnia [...] października 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przytaczając jej stwierdzenia, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie i życie ludzi. Wyłożono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ był tamtą decyzją związany, niezależnie jednak od tego, także w spornym postępowaniu kwestia ochrony środowiska została uwzględniona. Zarzut uniemożliwienia zagospodarowania w przyszłości działek odwołujących się Kolegium uznało za przedwczesny wskazując na badanie stanu faktycznego w czasie ustalania warunków zabudowy. Organ odwoławczy podzielił merytoryczną ocenę zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej konkludując, iż odwołujący się nie wskazali, by planowana inwestycja naruszała obowiązujące przepisy. Uchylił decyzję z przyczyn wyłącznie procesowych wyżej przytoczonych. Skargę do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję kasacyjną wnieśli: A. M., K. S., Z. O., P. M., J. M. i T. M. Zarzucili: - naruszenie prawa materialnego – art. 72 ust. 1 pkt 1 (nie podano, jakiej ustawy); z uzasadnienia wynika, że wskazany przepis dotyczy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) przez jego niezastosowanie, "co przejawia się w uznaniu przez organ II instancji w ślad za organem I instancji, iż część dyspozytywna przywołanego powyżej przepisu artykułuje wobec organu wydającego decyzję o warunkach i zagospodarowaniu terenu jedynie możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy przywołany powyżej przepis wprost obliguje organ wydający decyzję o warunkach i zagospodarowaniu terenu wydawaną na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, a ponadto, z uwagi na specyfikę materii, wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ I, jak i II instancji nie dysponuje"; - naruszenie prawa materialnego, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie tych przepisów, podczas gdy na Gminie ciąży obowiązek m.in. dbałości o sprawy dotyczące ochrony zdrowia na które planowana elektrownia może mieć wpływ negatywnie oddziaływując na zdrowie i życie ludzi. Akcentowano bliskość zabudowań w stosunku do miejsca usytuowania elektrowni i brak zachowania odległości sugerowanych w zaleceniach Ministra Zdrowia. Skarżący kwestionowali powoływanie się w sprawie niniejszej na decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Twierdzili o możliwości przekroczenia norm hałasu, który będzie negatywnie oddziaływał na zdrowie i życie mieszkańców pobliskich zabudowań. W odpowiedzi na skargę SKO postulowało jej oddalenie, a odrzucenie w stosunku do T. M. Podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy administracji publicznej nie dokonują oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. W tym celu ustawodawca stworzył odrębne postępowanie w toku którego wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i tam następuje ocena inwestycji pod kątem wymagań ekologicznych. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. skarga A. M., K. S., Z. O., P. M. i T. M. została odrzucona. Pozostała do rozpatrzenia skarga J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Rolą sądu administracyjnego jest badanie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga sprawy w ich granicach nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to kontrolę sądu także w zakresie nieobjętym skargą – w granicach danej sprawy. W sprawie niniejszej skład orzekający sądu nie dopatrzył się naruszenia prawa wydaną decyzją ani w podniesionych w skardze zarzutach, ani z urzędu. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja kasacyjna SKO w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci "urządzenia infrastruktury technicznej – budowa elektrowni wiatrowej "K." wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zjazd, drogi dojazdowe, plac manewrowy, sieci, przyłącza elektroenergetyczne i telekomunikacyjne [sterownicze], o mocy nominalnej do 2,5 MW". Podstawę prawną decyzji kasacyjnej stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis znajduje zastosowanie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Chodzi zatem o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postepowania wyłącza przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ II instancji, ale także gdy wydania decyzji kasacyjnej wymaga zachowanie tejże zasady dwuinstancyjności postępowania w sprawach, w których nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, ale każde inne, niż kasacyjne orzeczenie pozbawiałoby którąkolwiek ze stron udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym stanowiskiem brak udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkich stron postępowania zawsze skutkuje dla organu odwoławczego obowiązkiem wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie jest wskazywane, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (vide wyroki z dnia 4 grudnia 2008 r., I OSK 1862/07; z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10; z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 1946/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Ł. wskazało, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a.), bowiem nie brały w nim udziału wszystkie uprawnione osoby. Jak wyłożono, nie byli uczestnikami postępowania wszyscy współwłaściciele nieruchomości nr [...], [...], [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania akustycznego obiektu. Nadto organ drugoinstancyjny dopatrzył się innych naruszeń procedury administracyjnej wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej zachodziły bezsprzecznie podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem wszystkich stron postępowania. Dlatego wydanej decyzji kasacyjnej nie sposób skutecznie zarzucać naruszenia prawa ją dyskwalifikującego. Zauważyć należy, że skarżący w zasadzie do sposobu rozstrzygnięcia przez SKO w Ł. w skardze zarzutów nie postawił. Zgłoszone zarzuty odnoszą się do kwestii merytorycznych, tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji która dotyczyła merytorycznych zarzutów odwołania. W rzeczy samej odnoszą się one głównie do decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. W tym miejscu powtórzyć należy za NSA (wyrok z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13), że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Podobne stanowisko prezentowane jest także np. w wyrokach z dnia 8 grudnia 2014 r., II SA/Bk 553/15; z dnia 7 maja 2014 r., III SA/Po 1332/13; z dnia 10 października 2013 r., IV SA/Gl 18/13, CBOSA). W sprawie niniejszej, jak wyżej wyłożono, nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej mieściło się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 138 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi zwrócić należy uwagę na jednolitość orzecznictwa w zakresie oceny związania organu pierwszoinstancyjnego wskazaniami, poglądami prawnymi wyrażonymi w decyzji kasacyjnej. Przyjmuje się, że organ pierwszej instancji nie jest związanymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Związany jest natomiast prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (vide wyrok z dnia 13 stycznia 2015 r., II OSK 1422/13; z dnia 13 listopada 2014 r., III GSK 1510/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1094/14, CBOSA). Zatem wywody i zarzuty do merytorycznego stanowiska SKO zawartego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jako ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, skarżący powinien podnosić w obecnie toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, jako skutku zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w sprawie niniejszej nie mogą one odnieść skutku w postaci uchylenia prawidłowo wydanej decyzji kasacyjnej, a sąd administracyjny w sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, nie może odnosić się do meritum sprawy. Reasumując zauważyć należy, że SKO w Ł. prawidłowo dopatrzyło się naruszenia po stronie Wójta przepisów postępowania sprowadzającego się do jego prowadzenia bez udziału wszystkich stron postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Co prawda zbędne było wyrażanie w uzasadnieniu takiej decyzji poglądów odnoszących się do prawa materialnego (co wynika z charakteru decyzji kasacyjnej i dopuszczalności udzielania tylko wskazówek co do sposobu dalszego prowadzenia sprawy), niemniej organ I instancji nie jest związany stanowiskiem SKO odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, a strona w toczącym się w następstwie decyzji kasacyjnej postępowaniu może zgłaszać merytoryczne i procesowe uwagi oraz wnioski. W następstwie zaskarżonej decyzji Wójt Gminy M. powinien przeprowadzić od początku postępowanie z udziałem wszystkich stron tj. zbadać pod kątem formalnym i merytorycznym wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, sporządzić prawidłową analizę i dokonać oceny czy zachodzi dopuszczalność ustanowienia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jeśli tak – wydać decyzję odpowiadającą wymogom u.p.z.p. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.