II SA/Bk 590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. Ł., W. L. i L. L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wchodzą między innymi pomieszczenia magazynowo - chłodnicze, do obróbki, techniczne, agregatu, kuchni plus pomieszczenia socjalne przygotowalni, administracyjno - biurowe, socjalne z łazienką, pokój, zaplecze itp. na działce o aktualnym nr ewid. [...] (przed modernizacją ewidencji gruntów w 2012 r. nr ewid. [...]) w miejscowości K., gmina R.- T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody P. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2006 r. T. Ł., W. L. oraz L. L. złożyli w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. W. W dniu [...] marca 2006 r. SKO w S. wszczęło postępowanie administracyjne z urzędu w tej sprawie, zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Starosta S., zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SKO w S., tj. prawomocnego zakończenia prowadzonego przez ww. organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 212/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję SKO w S. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję SKO w S. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r.,. nr [...] i postanawiającą nie stwierdzać jej nieważności. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta S. podjął zawieszone w sprawie postępowanie, zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nałożył na inwestorów obowiązek określony w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2013 r. - o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], postanowił nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Dodatkowo, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Starosta S. w trybie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowanego wystąpił do inwestorów o uzupełnienie wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w przedłożonym wraz z wnioskiem projekcie budowlanym w terminie do dnia 9 sierpnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że mimo wezwania z dnia [...] lipca 2013 r., inwestorzy nie uzupełnili w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P., działając w niniejszej sprawie jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty S.i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na liczne uchybienia w prowadzonym postępowaniu (m.in. brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, błędne ustalenie adresów pełnomocników stron, wskazanie zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie braków w złożonym projekcie budowlanym). W ponownie prowadzonym postępowaniu, Starosta S. pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. ,nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestorzy przy piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. przekazali uzupełnione projekty budowlane. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., pełnomocnik inwestorów wniósł zastrzeżenia do żądań zawartych w postanowieniu organu I instancji z dnia[...] grudnia 2013 r. W dniu [...] lutego 2014 r. Starosta S. wydał decyzję, nr [...], w której odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż mimo nałożonego obowiązku, przedłożony ponownie projekt budowlany, spełnia tylko w części wymogi postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., natomiast w dalszym ciągu występują w nim nieprawidłowości uniemożliwiające udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Stwierdzone nieprawidłowości zostały wyszczególnione w pięciu punktach. I tak w punkcie 1 Starosta wskazał, że część rysunkowa projektu nie określa ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego. Podniósł również, że na przedłożonym nowym rysunku projektu zagospodarowania została zmieniona lokalizacja budynku oraz, że projekt architektoniczno-budowlany nie jest spójny z poprawionym projektem zagospodarowania w zakresie rzędnych terenu wokół budynku. W punkcie 2 organ I instancji podniósł, że projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania terenu nie określają sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. W punkcie 3 Starosta zaznaczył, że projekt budowlany w dalszym ciągu nie spełnia ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r. (pkt 1 decyzji dotyczący warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego). Organ podniósł również, że przedłożony projekt zagospodarowania nie jest spójny z projektem architektoniczno-budowlanym, sporządzonym w lutym 2006 r. oraz, że rysunki elewacji nie nawiązują do istniejącego ukształtowania terenu. W punkcie 4 Starosta wskazał, że w przedłożonym nowym projekcie zagospodarowania terenu ponownie budynek został usytuowany na terenie leśnym [...] oraz w bliskiej odległości od lasu niezgodnej z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei w punkcie 5 organ zaznaczył, że ponownie nie przedłożono projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia do sporządzenia projektów architektoniczno-budowlanych w zakresie architektury oraz sprawdzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący szeroko odnieśli się do żądań organu dotyczących poprawy złożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego i stanęli na stanowisku, że są one niezgodne z prawem. Powyższe uchybienia przejawiały się m.in., w bezzasadnym ich zdaniem, nadawaniu projektowanemu obiektowi kategorii XVIII (budynek przemysłowy) w koniunkcji z kategorią XVI (budynek biurowo-konferencyjny). Jednocześnie wnieśli o wyznaczenie rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości. Mając na uwadze podniesione w odwołaniu uchybienia, skarżący wnieśli o uchylenie w całości skarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę bądź uchylenie skarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z odpowiednimi pouczeniami i zaleceniami sygnalizacyjnymi. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności Wojewoda P. odniósł się do naruszeń postanowienia Starosty S. z dnia [...] grudnia 2013 r. nakładającego na inwestora, w zakreślonym terminie do [...] stycznia 2014 r., obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem organu ww. postanowienie nie zostało sporządzone w sposób jasny i czytelny dla inwestorów. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji błędnie sformułował punkt 5 postanowienia. Wojewoda zaznaczył, że skoro wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] lutego 2006 r., czyli przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, to zastosowanie w niniejszej sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) i to one powinny stanowić podstawę do ustalenia przez organ I instancji zakresu uzupełnienia złożonego projektu budowlanego, nie zaś, jak wskazał Starosta S., przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462). W ocenie organu odwoławczego, w punkcie 9 postanowienia organ I instancji wskazał, że do projektu winna być dołączona informacja BIOZ, tj. informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Tymczasem powyższa informacja, jak wskazała strona skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. znajduje się w projekcie budowlanym (str. 14 i 15 projektu). Stąd też organ odwoławczy zlecił organowi I instancji ocenę poprawności wskazanej informacji pod względem zgodności z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Ponadto zdaniem Wojewody, organ I instancji zawarł błędne stwierdzenie w punkcie 11 ww. postanowienia, że projekt budowlany powinien być sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia do projektowania w zakresie architektury przedmiotowego budynku, gdyż mgr. inż. A. G. posiada uprawnienia do projektowania w zakresie architektury obiektów budowlanych o prostej architekturze. Organ odwoławczy zgodził się, że ww. nie ma uprawnień do projektowania przedmiotowej inwestycji w zakresie architektury, a jedynie w zakresie konstrukcji. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie zwrócił uwagi, że projekt budowlany został opracowany również przez architekta P. K., którego podpisy widnieją na poszczególnych rysunkach projektu. W związku z powyższym organ odwoławczy zlecił Staroście S. wyjaśnienie kwestii braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających przez ww. możliwość wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, podkreślając jednocześnie, że ww. postanowienie nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o wyjaśnieniu wskazanych nieprawidłowości. W dalszej kolejności Wojewoda P. wskazał na punkt 6 ww. postanowienia oraz zaznaczył, że analiza zarówno części opisowej projektu budowlanego, jak i załączonych do niej przekrojów nie wykazała jednoznacznie, aby wymagania zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r. zostały spełnione. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, na podstawie przedstawionych rysunków projektowych nie sposób dokładnie określić stanu istniejącego gruntu przy "głównym wejściu do obiektu (z opisu nie wynika czy przy wejściu jest stan istniejący, czy w związku z robotami budowlanymi ma zostać podniesiony). Zdaniem organu, w związku z tym, że budynek otoczony jest wodą, inwestor powinien również w sposób jednoznaczny wskazać rzędną przylegającego do budynku terenu, która została przyjęta przy określaniu typu kondygnacji (podziemna czy nadziemna). W ocenie organu wszystkie wątpliwości występujące w projekcie budowlanym dotyczące zgodności zawartych w nim rozwiązań, z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, winny być w nim jednoznacznie wyjaśnione. Mając powyższe na względzie Wojewoda P. zlecił organ I instancji wezwanie inwestora w celu wykazania przez niego spełnienie w projekcie budowlanym wszystkich wymagań ustalonych przez decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto organ odwoławczy zlecił organowi I instancji szczegółowe zajęcie się kwestią położenia obiektu na terenie leśnym (Ls), co wynika z załączonego projektu zagospodarowania terenu. Wojewoda P. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że projektowany obiekt usytuowany jest w normatywnej odległości od granicy lasu, wypełniając tym samym przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z dołączonego przez inwestorów projektu zagospodarowania terenu, wyraźnie wynika usytuowanie obiektu na działce leśnej. Wojewoda P. stwierdził, że rację ma organ I instancji twierdząc, iż wskazany obiekt winien być odsunięty od granicy działki leśnej o normatywną, określoną w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość. Organ odwoławczy wskazał także, że ewentualnie inwestor powinien legitymować się odstępstwem od powyższego warunku technicznego, wydanym w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania Wojewoda P. podniósł, że nie podziela twierdzenia skarżących, iż projektowany budynek jest obiektem o prostej konstrukcji. Zdaniem organu odwoławczego świadczą o tym przede wszystkim jego znaczne gabaryty, kubatura obiektu wynosi aż 2591,7 m3. Dodatkowo planowany obiekt usytuowany jest na terenie podmokłym, w bliskim sąsiedztwie jeziora P. (częściowo jak wynika z projektu budowlanego usytuowany jest na wodzie). Wojewoda powołując się na art. 20 ust. 2 i ust. 3 , podniósł, że jak słusznie zauważył organ I instancji, w analizowanym przypadku wymagane było dokonanie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego. Ponadto organ odwoławczy przytaczając treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że organ I instancji słusznie wezwał inwestora do wyjaśnienia kwestii związanych z zapewnieniem dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych. W ocenie organu niewystarczające jest bowiem ogólnikowe stwierdzenie w projekcie, że przewiduje się korzystanie przez osoby niepełnosprawne z parteru budynku, który zawiera przestrzenie ogólnie dostępne. Przystosowanie budynków dla osób niepełnosprawnych polega przede wszystkich na wykazaniu w projekcie budowlanym spełnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze. zm.). Ponadto Wojewoda P. stwierdził, że bezzasadny jest zarzut odwołania, w którym inwestorzy nie zgadzają się ze stanowiskiem organu I instancji zawartym w zaskarżonej decyzji, że w projekcie znajdują się dwa projekty zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest, aby przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawierał dwa odrębne projekty zagospodarowania terenu. Rozpatrując zaś kwestię błędnego, zdaniem skarżących, nadania projektowanemu obiektowi kategorii XVIII (budynek przemysłowy) w koniunkcji z XVI (biurowo-konferencyjny), organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy przesłanego przez organ I instancji materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego wynika, że pomieszczenia w planowanym budynku przeznaczone będą m.in. na pomieszczenia magazynowo - chłodnicze, do obróbki, przygotowalnie. Również w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że w skład projektowanego budynku wejdą m.in. pomieszczenia przeznaczone do obrotu towarowego rybami. W związku z powyższym, zdaniem organu, bez wątpienia planowaną inwestycję należy zaliczyć m.in. do kategorii XVIII (budynek przemysłowy). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby przedmiotowy obiekt uznać można było jako biurowo- konferencyjny, zaliczony przez organ I instancji do kategorii XVI. Mając powyższe na względzie, Wojewoda zlecił organowi I instancji wezwanie Inwestora do ujednolicenia przedłożonego wniosku oraz złożonego wraz z nim projektu budowlanego. W ocenie organu wniosek określający charakter przedmiotowej inwestycji powinien wskazywać funkcję, które ten obiekt będzie spełniał i które wynikają z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Do takiego wniosku dostosowany musi być również przedłożony wraz z nim projekt budowlany. Odnośnie wniosku skarżących o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 89 k.p.a. uzasadniające jej przeprowadzenie. Wojewoda zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu nie biorą udziału strony o sprzecznych interesach, które organ w trakcie rozprawy miałby możliwość uzgodnić. Ponadto przeprowadzenie rozprawy z pewnością nie przyczyniłoby się do przyśpieszenia postępowania, a wręcz przeciwnie, spowodowałoby jego niepotrzebne wydłużenie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z naruszeniem przepisów proceduralnych (art. 7, art. 9, art. 77 § l i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz ze wskazanymi wyżej naruszeniami prawa materialnego z zakresu art. 35 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewoda zlecił Staroście S., aby ponownie rozpatrując sprawę zastosował się do wskazań zawartych w niniejszej decyzji oraz w sposób jednoznaczny i czytelny dla inwestora zastosował regulację art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a także w zakresie wymaganym prawem zebrał i rozpatrzy niezbędny materiał dowodowy a następnie na nowo ocenił inwestycję. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. Ł., W. L. i L. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty: I. Brak wyjaśnienia przez Wojewodę P. istoty sprawy i zbyt ogólne zalecenia skierowane do organu I instancji co w konsekwencji naraża skarżących na znaczne wydłużenie postępowania. Jednocześnie w ocenie inwestorów "o blokowaniu inwestycji" przez organy administracji nie przesądzają kwestie merytoryczne; II. Niewłaściwa ocena przez Wojewodę P. poprawności znajdującej się w projekcie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; III. Błędna ocena uprawnień inż. A. G., które zdaniem skarżących są wystarczające do sporządzenia projektu inwestycji objętej wnioskiem, gdyż projektowany obiekt - jest obiektem o prostej architekturze; IV. Niewyznaczenie przez organ odwoławczy (mimo zgłaszanego wniosku) rozprawy administracyjnej, która pozwoliłaby wyjaśnić wątpliwości związane z projektem budowlanym. W dalszej części podniesionego zarzutu skarżący wskazują na zbyt ogólnikowe podejście organu do kwestii związanych z posadowieniem obiektu, zagłębieniem piwnic, jego wysokością itp.; V. Błędna wykładnia § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dot. odległości przeciwpożarowej od budynków. Zdaniem inwestorów na terenie inwestycji nie ma zadrzewienia i nie można prewencyjnie i w oderwaniu od faktów twierdzić, że na stuhektarowej działce w innym miejscu są wpisane tereny leśne. Skarżący zwracają również uwagę, że na przedmiotową inwestycję wydano decyzję o warunkach zabudowy; VI. Niewłaściwa weryfikacja projektu budowlanego. Zdaniem skarżących, twierdzenia organów obu instancji o skomplikowanym charakterze przedmiotowego obiektu gospodarczego są dowolne, ogólnikowe i niesłuszne; VII. Ogólnikowe odniesienie się organu odwoławczego, do kwestii spełnienia przez inwestorów wymogów dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych; VIII. Błędna kwalifikacja planowanej inwestycji jako budynek przemysłowy, (kategoria XVIII), gdyż zdaniem skarżących projektowany budynek jest typowym budynkiem gospodarczym do prawidłowego prowadzenia gospodarki rybackiej; IX. Naruszenie przez organ odwoławczy zasady szybkości postępowania (decyzja kasatoryjna, zamiast rozstrzygającej sprawę co do istoty), zasady prawdy obiektywnej (nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanej rozprawy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podczas rozprawy w dniu 22 grudnia 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając jednocześnie, że organ I instancji po uchyleniu jego decyzji ponownie wydał decyzję, w której odmówił udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], która uchyliła w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Wojewody P. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13). Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty strony skarżącej sprowadzające się do tego, że Wojewoda P. dostrzegając uchybienia w postępowaniu organu I instancji, winien na mocy art. 136 k.p.a uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie, względnie zlecić niektóre czynności organowi I instancji, zamiast stosować art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie, zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O tym, czy organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyduje zatem głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Bk 134/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł szereg naruszeń po stronie organu I instancji, które w jego ocenie winny być usunięte właśnie przez ten organ, gdyż w przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. I tak Wojewoda wskazał, że Starosta S. w sposób nieczytelny i niejasny dla inwestora sporządził postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nakładające na inwestora szereg obowiązków. Organ I instancji błędnie sformułował punkt 5 postanowienia i oparł się na nieprawidłowej podstawie prawnej, tj. zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462) zamiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Dalej organ ten trafnie wskazał, że organ I instancji nie dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się informacja BIOZ i nie dokonał jej analizy, do czego był zobowiązany. Brak jest w ocenie Sądu podstaw, aby w czynności tej organ I instancji mógł być zastąpiony przez organ II instancji. W zakresie pkt 11 postanowienia organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie zwrócił uwagi, że projekt budowlany został opracowany również przez architekta P. K., którego podpisy widnieją na poszczególnych rysunkach projektu. W związku z powyższym organ odwoławczy zlecił Staroście S. wyjaśnienie kwestii braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających przez ww. możliwość wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, podkreślając jednocześnie, że ww. postanowienie nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o wyjaśnieniu wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody P. w powyższej kwestii jest także prawidłowe. Czynienie przez organ II instancji samodzielnych ustaleń we wskazanym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, trafnie też organ II instancji stwierdził, że występujące w projekcie budowlanym wątpliwości (dokładnie je wskazał) dotyczące zgodności zawartych w nim rozwiązań z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, winny być jednoznacznie wyjaśnione przez organ I instancji. Dotyczy to także szczegółowego zajęcia się kwestią położenia obiektu na terenie leśnym. Obowiązek dokładnych wyjaśnień w tej mierze nie może być przerzucony na organ II instancji. Jako zasadne należy również ocenić zalecenie Wojewody P. kierowane do Starosty S., aby organ ten w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał inwestora do ujednolicenia przedłożonego wniosku oraz złożonego wraz z nim projektu budowlanego. Wniosek określający charakter przedmiotowej inwestycji powinien wskazywać funkcje, które ten obiekt będzie spełniał i które wynikają z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto wniosek ten musi być zgodny z dołączonym do niego projektem budowlanym. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że skarżący w skardze nie kwestionują, że organ I instancji nie poczynił ustaleń precyzyjnie wskazanych przez organ II instancji i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W ich ocenie jednak, to organ II instancji mógł w ramach art. 136 k.p.a. samodzielnie ich dokonać. Stoją oni także na stanowisku, że Wojewoda P. nie wyjaśnił istoty sprawy, a zalecenia dla Starosty S. są zbyt ogólne. Ze stanowiskiem skarżących zgodzić się jednak nie można. Brak wyjaśnienia istoty sprawy skarżący sprowadzają do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ze względów jak wyżej, organ II instancji nie mógł dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści decyzji organu I instancji. Natomiast, wprawdzie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę decyzją organu II instancji (art. 138 § 1 k.p.a.), a więc nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jednakże art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. stanowi, że jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy (por. Adamiak B., (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 612). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i będzie ono miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ilość uchybień w zakresie naruszenia prawa procesowego (a także nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego) oraz ich rodzaj (brak wyjaśnienia wielu istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii) jest na tyle poważna, że uzasadnione jest twierdzenie, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Gdyby więc, co już wskazano wyżej, organ II instancji samodzielnie dokonał omawianych wyjaśnień i ustaleń, naruszyłby przepis art. 15 k.p.a. dotyczący dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast z racji wskazanych wyżej, Sąd nie zajął się oceną pozostałych zarzutów merytorycznych skargi stojąc na stanowisku, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej zamiast samodzielnego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed tym organem zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.