II SA/Bk 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa, stwierdziło z urzędu nieważność ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie przyznania H. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściową. W uzasadnieniu podano, że przedmiotową decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. przyznano H. K. świadczenie pielęgnacyjne w kwocie po 520,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 9 lipca 2010 r., w związku z opieką nad niepełnosprawną A. K. - teściową wnioskodawczyni. Zdaniem SKO decyzja ta zawiera wadę rażącego naruszenia prawa, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, poz. 992 ze zm.). Z regulacji tej wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jest adresowane przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 617 § 1 zd. pierwsze i § 2 Kro krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną, do której należą rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd. oraz linię zstępną, do której należą dzieci, wnuki, prawnuki itd. Z powyższego, zdaniem SKO, wynika że synowa nie należy do kręgu osób, na których na zasadzie art. 128 Kro ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest krewną w linii prostej. Stosunek łączący synową i teściową jest stosunkiem powinowactwa. Synowa nie jest więc uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad teściową. Istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest jedną z koniecznych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Z decyzją tą nie zgodziła się H. K. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podała, że jej sytuacja rodzinna jest wyjątkowa. Jej mąż – jedyny syn teściowej nie jest w stanie sprawować opieki nad chorą matką ze względu na zły stan swojego zdrowia. Od kilku lat jest leczony na dolegliwości psychiczne związane z kłopotami osobistymi i sam wymaga opieki. Nadto podano, że otrzymywane świadczenie stanowi wielkie wsparcie finansowe w opiece nad teściową, która jest osobą leżącą, wymaga środków opatrunkowych, pampersów, leków i odpowiedniego wyżywienia ze względu na cukrzycę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w B. utrzymało w mocy własną decyzję (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]) i podtrzymało argumentację, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych H. K. nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad swoją teściową. Od powyższej decyzji H. K. wywiodła skargę do sądu administracyjnego i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że nie istnieje jakakolwiek inna możliwość sprawowania opieki nad teściową, gdyż nie ma ona męża a jej jedyny syn jest osobą schorowaną na rencie, wymagającą stałej opieki. Podała, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez SKO narusza tę regulację jak i zasady współżycia społecznego. Zawężenie grupy osób legitymowanych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do osób, które opiekują się tylko swoimi, np. dziećmi, a więc de facto osobami, wobec których i tak ciąży na nich ustawowy obowiązek alimentacyjny powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja tej regulacji narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1) i zasadę ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1). Wywiedziono, że z treści wyroków TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 wynika, iż obowiązek alimentacyjny nie stanowi pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla przyznania tego świadczenia konieczne są trzy elementy: 1. sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, 2. niepodejmowanie z tego powodu pracy, 3. osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. W sprawie niniejszej wszystkie te warunki zostały spełnione. Podano, że skoro skarżąca jako rodzina nie pozostawiła teściowej, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na barkach instytucji publicznych, lecz sama się nią zaopiekowała w formie osobistych starań to powinna to świadczenie otrzymywać. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej mąż – J. K. poparł skargę i uzupełniająco podał, że nie może sprawować opieki nad matką, gdyż uległ wypadkowi i leczy się w dalszym ciągu. Posiada rentę czasową do 2013 r., ma pełnoletniego syna, który studiuje i jednocześnie pracuje na pół etatu. Syn mieszka w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w trybie nadzwyczajnym na podstawie której stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy G. w sprawie przyznania H. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściową. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowiło rażące naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, poz. 992 ze zm.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W sprawie niniejszej stwierdzono nieważności decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., II OSK 1910/09, LEX nr 746847). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, iż decyzja Wójta Gminy G. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca – H. K. może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką jej męża – A. K. Materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych. Z treści tej regulacji, obowiązującej na datę wydawania kwestionowanej decyzji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanek podmiotowych dotyczy także art. 17 ust. 1a ustawy, który stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z regulacji tej wynika, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzony został do tego aktu mocą art. 1 ust. 8a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U nr 223, poz. 1456), a następnie mocą art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706) doprecyzowany poprzez dodanie ust. 1a. Ostatnia nowelizacja przepisów ustawy utrzymała zasadę, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnieni są krewni z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Powinowatym ustawodawca prawa do tego świadczenia nie przyznał. Zaznaczyć należy, że ostatnia nowelizacja została dokonana po tym jak Trybunał Konstytucyjny wyrokami: - z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 27/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, - z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 41/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Z treści tych wyroków nie wynika, wbrew temu co twierdzi skarżąca, że obowiązek alimentacyjny nie stanowi pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Treść tych wyroków wyraźnie stanowi o osobach obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W wyrokach tych Trybunał podkreślił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ar. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zawężenia kręgu osób, jakim przyznane zostać może świadczenie pielęgnacyjne, zauważyć należy, iż istnienie obowiązku alimentacyjnego jest przesłanką obligatoryjną przyznania świadczenia. Gdyby było inaczej ustawodawca w ostatniej nowelizacji oprócz dodania ust.1a uwzględniającego treść tych wyroków skreśliłby obowiązek alimentacyjny jako przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym uregulowanym w Dziale III ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stosowanie do art. 128 Kodeksu polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny wynika z więzi rodzinnych. Ma on na celu zapewnienie koniecznych środków utrzymania i wychowania członkom rodziny, która w ten sposób utrwala i umacnia wzajemne stosunki. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej – tylko rodzeństwo, Jeśli chodzi o powinowatych, obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie ojczyma i macochę z jednej strony i pasierbów z drugiej strony na zasadzie wzajemności. Obowiązek alimentacyjny obciąża również wzajemnie małżonków, niebędących wszakże osobami spokrewnionymi. Jeśli chodzi o krewnych w linii prostej, nie ma znaczenia stopień pokrewieństwa, obciążone są zarówno dzieci, jak i wnuki, prawnuki, z drugiej strony natomiast rodzice, dziadkowie, pradziadkowie etc. Ograniczeniu podlega natomiast pokrewieństwo boczne, z którego obowiązkiem alimentacyjnym obciążone jest jedynie rodzeństwo. Powinowactwo, w odróżnieniu od pokrewieństwa jest wyłącznie więzią prawną. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że skarżąca jest synową A. K., a zatem nie należy do osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych niejednokrotnie był przedmiotem sporów toczących się przed sądami administracyjnymi. W orzeczeniach wydanych na kanwie tych sporów zaprezentowano dwa różne stanowiska dotyczące interpretacji tej regulacji. Pierwsze z nich prokonstytucyjne, uwzględniające oprócz wykładni literanej również wykładnię celowościową i systemową umożliwia poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji pod warunkiem jednak, że osoby te są jedynymi członkami rodziny, które mogą opiekować się niepełnosprawnym (vide: wyroki WSA w Lublinie z 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10, WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08, WSA w Łodzi z 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10, WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., II SA/Bk 776/10 – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie stanowisko prezentuje pogląd, że przesłanką warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia. Niespełnienie tej przesłanki wyklucza zatem możliwość przyznania świadczenia (vide: wyroki WSA w Gdańsku z 19 października 2011 r., II SA/Gd 630/11, WSA w Szczecinie z 13 października 2010 r., II SA/Sz 653/10, WSA w Opolu z 3 sierpnia 2010 r., II SA/Op 345/10, WSA w Bydgoszczy z 3 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 604/10– wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozciąganie tego obowiązku na obowiązek synowej względem teściowej, wydaje się interpretacją zbyt daleko idącą – nawet w przypadku założenia, że wykładnia literalna nie powinna mieć prymatu. Skarżąca nie jest bowiem jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawną teściową. A. K. ma bowiem najbliższych krewnych na których ciąży w stosunku do niej obowiązek alimentacyjny – syna oraz wnuka. W ocenie Sądu, wbrew temu co podnosi skarżąca stan zdrowia jej męża – syna A. K., umożliwia mu sprawowanie opieki na matką. O zadawalającym stanie jego zdrowia świadczy chociażby fakt, że sama skarżąca ustanowiła go w przedmiotowej sprawie swoim pełnomocnikiem i była przez niego aktywnie reprezentowana. Słusznie zatem decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne skarżącej została wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem jej skutki były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).