II SA/Bk 650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy B.P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości od czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J.W. kwotę 3162 (słownie: trzy tysiące sto sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] , w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie, Wójt Gminy B. P. wymierzył J. W. (dalej jako "Skarżący") administracyjną karę pieniężną w wysokości 31473,18 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew gatunku lipa o najmniejszym promieniu pnia 6 i 9 cm, z terenu pogranicza działek oznaczonych numerami [...] i[...], położonych w obrębie wsi Z. W odniesieniu do trzeciego drzewa organ postępowanie umorzył ze względu na to, że drzewo, zdaniem organu, było w istocie odrostem, którego wiek nie przekraczał 10 lat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że Skarżący usunął te drzewa bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Z decyzją tą niezgodził się Skarżący wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Jego zdaniem usunięte drzewa nie miały 10 lat i były odrostami po poprzedniej wycince. Ponadto w odwołaniu Skarżący podniósł, że drzewa te posadzone były nielegalnie, a wysokość kary jest nieadekwatna do wyrządzonej szkody. Wycinka, zdaniem Skarżącego, podyktowana była faktem, iż drzewa te zagrażały ludziom i wypasanym w tej okolicy krowom. Organ II instancji, decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B.P. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako u.o.p.), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wyjątki przewidziane zostały natomiast w art. 83 ust. 6 u.o.p., który zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia, a wycięte drzewa nie mieszczą się w tym katalogu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 89 ust. 1 u.o.p., administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 u.o.p. W sprawie tej zastosowano stawki na podstawie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.). Ze stanowiskiem tym niezgodził się Skarżący wnosząc w dniu 20 października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucił decyzji naruszenie art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że wycinka drzew wymagała stosownego zezwolenia. Zarzucił także naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż to Skarżący usunął drzewa, oraz naruszenie art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p. poprzez błędne zastosowanie stawek kary administracyjnej. Ponadto Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., m.in. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a także brak jego dokładnego wyjaśnienia. Ze względu na powyższe wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. II SA/Bk 870/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze względu na złożenie w Trybunale Konstytucyjnym skargi konstytucyjnej o stwierdzenie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 88 w zw. z art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. (sygn. SK 6/12). Trybunał Konstytucyjny rozpoznał sprawę dnia 1 lipca 2014 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r., podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. Skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie zachodzi. Podstawę wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia reguluje przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Obowiązek uzyskania pozwolenia na usuniecie drzew, za wyjątkiem drzew objętych na podstawie art. 83 ust. 6 u.o.p. zwolnieniem przedmiotowym, określa art. 83 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez właściwy organ na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (zgoda ta nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości) Istotnym jest, iż regulacja art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Władczy zapis ustawowy "wymierza karę" oznacza bowiem, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny i organ nie podejmuje rozstrzygnięcia na zasadzie uznania (deklaratoryjności). Tym samym, w przypadku zaistnienia okoliczności wynikających z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., a więc usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, organ ma bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Jego zastosowanie wymaga jednak przede wszystkim uprzedniego ustalenia tego, kto i kiedy dokonał usunięcia drzew. Aby wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, konieczne jest ustalenie że miało miejsce usunięcie drzewa, a także, że istnieje podmiot, na który kara administracyjna może i powinna zostać nałożona. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że o ile z art. 83 ust. 1 ustawy wynika, kto może ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, to przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wskazuje wprost adresata nakazu ustalanego na jego podstawie. Co do wykładni tych zapisów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie którym kara za wycięcie drzew może być wymierzona takiemu właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, który dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia albo gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej lub gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność (zob. szerzej wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II SA/Op 307/14, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela czy posiadacza nieruchomości, i w sposób, któremu nie mogli oni zapobiec, wtedy właściciel lub posiadacz nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2320/10; wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 31 marca 2011 r., sygn. II SA/Gd 898/10 i z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 121/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Po 261/13; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotnym jest jednak obligatoryjny obowiązek zastosowania kary administracyjnej w świetle ostatniego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rzeczonej sprawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r., poz. 926), orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to, że nakładają obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie drzewa bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości i bez względu na okoliczność takiego czynu – są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody utracą moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału, to jednak Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności tych przepisów przesądza, iż że zaskarżone decyzje są wadliwe. Wskazać również należy, iż odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów, zdaniem Sądu, nie wpływa na ocenę, że organ orzekał na podstawie przepisu sprzecznego z normą konstytucyjną a tym samym orzeczenie to jest wadliwe. Nie można bowiem do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (zob szerzej wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II SA/Kr 739/14, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, przyjmowany także przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że "przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. I FSK 2075/08, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. III SA/Łd 1145/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podzielone zostało także przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., (III PK 96/2006, OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), wskazał, "że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym" (por. także wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza zatem nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i nast. – za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II SA/Kr 739/14, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2009 r., (sygn. III SA/Kr 43/09, opub. w LEX nr 558698), "byłoby zupełnie nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu". Skoro dany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania w żadnym wypadku nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Należy także zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., (sygn. I OSK 1070/10, Lex nr 1080864), zgodnie z którym "w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Uznając zasadność stanowiska zajmowanego przez sądy w powołanym powyżej orzecznictwie, a także uznając, że jego przedmiot obejmuje zakresem stan faktyczny niniejszej sprawy - pomimo odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał, zachodzi sprzeczność przepisów ustawy zasadniczej z przepisem który sztywno, bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy nakazuje organom administracji ustalać wysokość kary pieniężnej, sąd uznał, iż niezależnie od innych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, zachodzą także podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. Organ, ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę zarówno stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, jak i wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonych decyzji postanowiono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty przyznano na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.