II SA/Bk 669/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Suwałki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 5 września 2024 r. nr NK-II.4131.166.2024.DM w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska w Suwałkach w dniu 31 lipca 2024 r. podjęła uchwałę nr IV/42/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnego rejonu ul. Ogrodowej w Suwałkach (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2024 r. poz. 3713 z dnia 6 sierpnia 2024 r.). Uchwałę przedstawiono Wojewodzie Podlaskiemu w trybie nadzoru. W postępowaniu nadzorczym Wojewoda w piśmie z dnia 13 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Suwałki o ustosunkowanie się do uwag dotyczących uchwały. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi na pismo Wojewody. W stosunku do uwag Wojewody dot. § 24 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze, § 30 ust. 2 pkt 4 lit. a), § 34 ust. 2 pkt 4 lit. b) oraz § 35 ust. 3 pkt 2 lit. a) oraz b) uchwały Prezydent Miasta stwierdził, że część graficzna planu w sposób jednoznaczny i czytelny obrazuje położenie wyznaczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, a dodatkowo na rysunku linie te zostały zwymiarowane. Wskazał, że to część graficzna planu w całości oddaje intencje i zamierzenia uchwałodawcy w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów w części odnoszącej się do odległości od linii rozgraniczającej danej drogi. Według Prezydenta Miasta rozbieżność między częścią tekstową a graficzną zostanie w ten sposób skonwalidowana. W przedmiocie uwag dot. oznaczenia w części graficznej obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo występowania powodzi jest średnie i wynosi 1% stwierdzono natomiast, że na terenie, do którego odnosi się uzgodnienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie przewiduje się zabudowy i zagospodarowania, dla których ewentualne tereny powodziowe mogłyby być zagrożeniem. Podkreślono, że RZGW nie żądał usunięcia zapisu dot. obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w planie miejscowym. Zaskarżonym w sprawie niniejszej rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 września 2024 r. znak NK-II.4131.166.2024.DM Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr IV/42/2024 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 lipca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnego rejonu ul. Ogrodowej w Suwałkach w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do całych jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 1MN, 7 MNS-MW, 1U, 2U, a także § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały i § 10 pkt 3 lit. a uchwały w zakresie zwrotu: obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz części graficznej załącznika Nr 1 do uchwały w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że analiza formalno-prawna aktu wykazała rozbieżność pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną badanego planu miejscowego, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie z 2003 r."). Na podstawie art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. wywiódł nadto, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Wskazania te Wojewoda odniósł do następujących jednostek redakcyjnych części tekstowej uchwały: - § 24 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze – w części tekstowej dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MN określono wymóg stosowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL, tymczasem z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu 1MN od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL wynosi 14,0 m, - § 30 ust. 2 pkt 4 lit. a), w części tekstowej dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 7MNS-MW określono wymóg stosowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL, tymczasem z rysunku planu wynika, że dla terenu 7MNS-MW nie określono linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL. Zgodnie z rysunkiem planu linia zabudowy we wschodniej części terenu 7MNS-MW została wyznaczona na granicy pasa ograniczonego użytkowania od magistrali wodociągowej DN 800 mm, - § 34 ust. 2 pkt 4 lit. b) – w części tekstowej dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U określono wymóg stosowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL, tymczasem z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu 1U od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL wynosi 16,0 m, - § 35 ust. 3 pkt 2 lit. a) oraz b) – w części tekstowej dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2U określono wymóg stosowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KDL oraz 5,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 4KDD, tymczasem zgodnie z rysunkiem planu nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 4KDD została wyznaczona w dwóch odległościach – w części w odległości 4,0 m, natomiast w części – w odległości znacznie mniejszej – ok 1,0 m (brak wymiarowania na rysunku planu części linii zabudowy). Wojewoda wskazał, że część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu. Zdaniem Wojewody usunięcie poszczególnych zapisów jedynie z części tekstowej planu spowoduje naruszenie § 4 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako: "rozporządzenie z 2021 r."). Brak jakichkolwiek zapisów dotyczących linii zabudowy dla obszarów dopuszczających zabudowę jest niezgodny z ww. przepisem prawa, gdyż ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i części graficznej planu miejscowego. Wojewoda stwierdził też uchybienia dotyczące postanowień § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały oraz § 10 pkt 3 lit. a) w powiązaniu z rysunkiem planu, na którym oznaczono obszar szczególnego zagrożenia powodzią, mimo iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku decyzjami nr 423/RPP/2023 z dnia 22 września 2023 r. oraz nr 156/RPP/2024 umorzył jako bezprzedmiotowe postepowania w sprawie uzgodnienia projektu opisywanego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.. Według organu nadzoru wskazywane zapisy treści uchwały i załącznika graficznego są sprzeczne, a opisywane rozbieżności naruszają wymóg określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło do sądu administracyjnego Miasto Suwałki, zarzucając naruszenie: 1) art. 15 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. oraz art. 91 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako: u.s.g.) poprzez dokonanie nieproporcjonalnego stwierdzenia nieważności zapisów uchwały, 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 85 u.s.g. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r. poprzez stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały, 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że rozbieżność pomiędzy zapisami części tekstowej i graficznej planu uzasadnia dokonanie w tak dużym zakresie stwierdzenia nieważności planu miejscowego, 4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 lit. a) rozporządzenia z 2021 r. poprzez stwierdzenie nieważności w tak znacznym zakresie, w sytuacji gdy § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały zapewnia zgodność planu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 lit. a) nowego rozporządzenia MRiT po wnioskowanym przez Prezydenta Miasta punktowym stwierdzeniem nieważności. Zdaniem skarżącej organ nadzoru powinien uwzględnić wniosek Prezydenta Miasta z 19 sierpnia 2024 r., a nie czyniąc tego, przekroczył zakres kontroli w celu doprowadzenia planu miejscowego do zgodności z prawem. Skarżąca jest zdania, że stwierdzenie nieważności części tekstowej w odniesieniu do całych jednostek terenowych 1MN, 7MNS-MW, 1U i 2U oraz odpowiadającej im części graficznej planu było nieproporcjonalne, gdyż wystarczające było wnioskowane przez stronę punktowe stwierdzenie nieważności. Strona skarżąca podniosła, że Wojewoda nie uwzględnił § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały. Skarżąca zwróciła uwagę na wcześniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 lipca 2023 r. nr NK-II.4131.142.2023.DM, w którym nie uchylono całych konturów planistycznych, a jedynie fragmenty zapisów dotyczących odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, za wyjątkiem stwierdzenia nieważności § 24 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze uchwały w części, w zakresie dotyczącym zwrotu: "- 8,0m od linii rozgraniczającej drogi 2KDL", § 30 ust. 2 pkt 4 lit. a) uchwały w części, w zakresie dotyczącym zwrotu: "- 8,0 m od linii rozgraniczającej drogi 2KDL", § 34 ust. 2 pkt 4 lit. b) uchwały w części, w zakresie dotyczącym zwrotu: "10,0 m od linii rozgraniczającej drogi 2KDL" oraz § 35 ust. 3 pkt 2 lit. a) oraz b) uchwały w części, w zakresie dotyczącym zwrotów: "(...) w odległości: a) 8,0 m od linii rozgraniczającej drogi 2KDL, b) 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi 4KDD", a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że na rysunku planu linie zabudowy są zwymiarowane prawidłowo, stąd wystarczające było punktowe uchylenie planu, ponieważ część graficzna ustala linie zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy więc zauważyć na wstępie, że uprawnienia sądu w przypadku kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczają się w przypadku uwzględnienia skargi jedynie do uchylenia tego aktu w całości lub w części, przy czym – jak wyjaśnia się trafnie w orzecznictwie – winna to być część tego aktu, która może funkcjonować samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 3662/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 263/17, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W "sentencji" rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr IV/42/2024 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 lipca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnego rejonu ul. Ogrodowej w Suwałkach w zakresie: 1) ustaleń części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do całych jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 1MN, 7 MNS-MW, 1U, 2U (pierwsza część rozstrzygnięcia nadzorczego) 2) § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały i § 10 pkt 3 lit. a) uchwały w zakresie zwrotu: obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz części graficznej załącznika Nr 1 do uchwały w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (druga część). W okolicznościach niniejszej sprawy w rozstrzygnięciu nadzorczym można więc wyróżnić dwie samodzielne części, dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości w planie miejscowym będącym przedmiotem badania przez Wojewodę: pierwszą w zakresie ustalenia linii zabudowy, drugą zaś dotyczącą oznaczenia obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Uchylenie jednej z tych części z zachowaniem drugiej byłoby dopuszczalne w ramach kompetencji sądu, o ile sąd uznałby, że istnieją ku temu powody. Natomiast wniosek skargi przewidujący uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, za wyjątkiem stwierdzenia nieważności określonych fragmentów części tekstowej planu miejscowego, wykracza poza kompetencje sądu, gdyż w praktyce jest to wniosek o zmianę rozstrzygnięcia nadzorczego – zastąpienie treści "sentencji" rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd, czego sąd administracyjny nie jest władny uczynić. Uznając, że Wojewoda błędnie stwierdził nieważność w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy, sąd byłby zobligowany uchylić całą tę część. Uwagi sądu muszą też objąć wskazany w skardze zakres zaskarżenia. Strona skarżąca wskazuje wprost, że zaskarża rozstrzygnięcie nadzorcze "w części unieważniającej plan miejscowy ponad zakres wnioskowany przez Prezydenta Miasta Suwałk". Fakt, że skarżąca dostrzega pewne uchybienia w zakresie ustaleń linii zabudowy w treści uchwały, nie zmienia ogólnej konstatacji, że w przekonaniu gminy treść "sentencji" rozstrzygnięcia nadzorczego dotycząca tej kwestii była nieprawidłowa. Zatem lektura skargi w całości prowadzi do przekonania, że w istocie akt skarżony jest w całości, gdyż kwestionowana jest zarówno część "sentencji" rozstrzygnięcia nadzorczego odnosząca się do ustalenia linii zabudowy, jak i druga dotycząca oznaczenia obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Przed wskazaniem właściwych motywów rozstrzygnięcia – z uwagi na treść skargi – należy poczynić też pewne zastrzeżenia względem uwag gminy w stosunku do przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania nadzorczego. W myśl art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Wójt (w tym przypadku Prezydent Miasta – dopisek sądu) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zatem w pierwszej kolejności właściwy organ przekazuje uchwałę organowi nadzoru. Z art. 91 ust. 2 u.s.g. wynika jednak, że to organ nadzoru wszczyna postępowanie nadzorcze. Wojewoda z urzędu (a nie na wniosek) bada przedłożoną mu uchwałę. Wszczęcie postępowania nadzorczego nie jest zależne od woli organu wykonawczego gminy. Jak podkreśla się zasadnie w orzecznictwie, decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały lub zarządzenia organu gminy pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. O tym zatem, czy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje tylko i wyłącznie on sam, zaś wnioski zawierające żądanie wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie sygnałem, zwróceniem mu uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Nie mogą one jednak "przymusić" Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu k.p.a. prowadzonym w indywidualnej sprawie (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 186/18 i powołane w nim orzecznictwo). O ile powołane orzeczenie odnosiło się do skarżącego niebędącego gminą lub jej organem, to w pewnej mierze wskazania te można odnieść również do gminy. Przede wszystkim podkreślić należy, że wojewoda nie jest związany wnioskami gminy, wszczynając, prowadząc postępowanie nadzorcze i decydując się na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W treści skargi podkreśla się znaczenie pisma Prezydenta Miasta z 19 sierpnia 2024 r. Nie może być jednak zarzutem w stosunku do zaskarżonego aktu to, że organ nie uwzględnił wskazań gminy. W postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednio stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) na mocy art. 91 ust. 5 u.s.g. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1123/15). Stosowanie przepisów k.p.a. ma być "odpowiednie", a więc nie ma mowy o przenoszeniu do procedury nadzorczej typowych dla postępowania jurysdykcyjnego zasad postępowania, w tym o czynnym udziale strony w postępowaniu. Nadto po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy samorządu gminnego, co oznacza, iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria (np. słuszności i celowości) (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1334/13). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że stwierdzenie istotnej sprzeczności uchwały z prawem w całości lub w określonej części nie jest uzależnione od wskazań gminy. To organ nadzoru z urzędu wszczyna postępowanie nadzorcze i w razie stwierdzenia istotnej sprzeczności z prawem wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, kierując się jedynie przepisami prawa, nie zaś innymi względami. Odnosząc to do argumentów gminy należy podnieść, że nie mają znaczenia intencje organu stanowiącego gminy czy proponowana wykładnia autentyczna uchwały (dokonywana przez organ, który podjął uchwałę) – do której dokonywania organ nie jest zresztą uprawniony. Organy gminy nie mają możliwości naprawienia aktu sprzecznego z prawem w drodze jego wykładni. Również wskazywana okoliczność, że w przypadku innej uchwały Wojewoda wydał odmienne rozstrzygnięcie nadzorcze, zbieżne ze wskazaniami gminy, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W postępowaniu nadzorczym nie znajduje w szczególności zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. Nadzór wojewody nad działalnością gminy nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych i nie może być mowy o wytworzeniu się "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Przenoszenie sposobu myślenia właściwego dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. do niniejszej sprawy nie może zyskać aprobaty sądu. W związku z tym dokument rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 3 lipca 2023 r. nr NK-II.4131.142.2023.DM nie mógł mieć znaczenia w sprawie. Przedmiotem kontroli sądu jest konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze i nawet ewentualna sprzeczność z wcześniejszymi rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewody nie może stanowić w sprawie skutecznego zarzutu, jeśli kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Trafnie zauważono w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1106/17, że brak rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały pierwotnej nie może hamować działań nadzorczych wobec uchwały zmieniającej. Uchwała zmieniająca jest odrębnym bytem prawnym, podlegającym – tak jak i inne uchwały, nadzorowi wojewody. Jeśli uchwała ta w ocenie wojewody jest sprzeczna z prawem, obowiązkiem jego jest podjęcie kroków prowadzących do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, także w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołaną tezę z powodzeniem można odnieść także do niniejszej sprawy, tym bardziej, że uchwała, której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze z 3 lipca 2023 r. dotyczyła planu miejscowego dla innego obszaru. Przechodząc już do istoty sprawy, jak wskazano już powyżej, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przesłankę "istotności" naruszenia prawa jako prowadzącą do nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza również art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie jej w sposób nieprawidłowy może stanowić istotne naruszenie trybu, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1593/11). Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. "Istotnym" naruszeniem prawa jest w przypadku aktu planistycznego takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Istotne naruszenie to też brak elementów koniecznych planu, rozbieżność części tekstowej z graficzną oraz trudności interpretacyjne (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16). W analizie badanej uchwały organ nadzoru zauważył rozbieżność pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną w zakresie linii zabudowy dot. symboli 1MN, 7 MNS-MW, 1U, 2U. Nie ma wątpliwości, że odmienną wartość w metrach w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazano w: § 24 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze, § 30 ust. 2 pkt 4 lit. a), § 34 ust. 2 pkt 4 lit. b) oraz § 35 ust. 3 pkt 2 lit. a) oraz b) uchwały – w części tekstowej, inną natomiast na rysunku planu (części graficznej). Faktu zaistnienia tych rozbieżności nie neguje również strona skarżąca. Nie powinno budzić wątpliwości, że rozbieżność części tekstowej z graficzną to istotne naruszenie planu. Organ nadzoru jest więc zobligowany do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie istotnie naruszającym prawo za pomocą rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie ma jednak racji strona, że naruszenia planu wyeliminuje usunięcie jedynie ww. zapisów części tekstowej z pozostawieniem części graficznej dotyczącej symboli 1MN, 7 MNS-MW, 1U, 2U. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie doprowadza badanej uchwały do zgodności z prawem (z wyjątkiem naruszeń nieistotnych) – nie spełniając celu przewidzianego w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g. – samo narusza prawo. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. linie zabudowy. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r., część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. W przedmiocie powołanego rozporządzenia należy poczynić uwagę, że obie strony w sprawie zamiennie przywołują rozporządzenie z 2021 r. i rozporządzenie z 2003 r., należy więc uściślić, że do sprawy odnosić należy jedynie aktualne rozporządzenie z 2021 r. (dalej powoływane jako: "rozporządzenie"). W § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazuje się, że do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak z uzasadnienia projektu uchwały badanej przez Wojewodę wynika, że uchwała intencyjna dot. badanego planu miejscowego wydana została 28 czerwca 2023 r. (k. 49 akt adm.). Zatem usunięcie jedynie zapisów części tekstowej sprawiłoby, że uchwała w zakresie obowiązkowych ustaleń dot. nieprzekraczalnej linii zabudowy w dalszym ciągu istotnie naruszałaby prawo, gdyż nie zawierałaby niezbędnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie linii zabudowy. Przy tym w § 4 rozporządzenia wskazuje się wymogi części tekstowej planu, w tym w pkt 7 lit. a) wymienia się wymóg zawarcia w ustaleniach dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zasad, parametrów i wskaźników, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy – a zatem również linii zabudowy. Wprost więc wynika z przepisów, że brak zawarcia wskaźników linii zabudowy w części tekstowej jest równoznaczny z niespełnieniem wymogu przewidzianego dla projektu planu miejscowego, tym samym naruszenie prawa jest niewątpliwe. Wymóg ten nie może być spełniony przez niejako "odesłanie" do części graficznej, jak wywodzi strona skarżąca na gruncie § 6 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy w części graficznej (załącznik Nr 1) są ustaleniami obowiązującymi. Jest to wprost sprzeczne z treścią § 4 pkt 7 lit. a) rozporządzenia, skoro parametry dot. linii zabudowy powinny znaleźć się w części tekstowej, a nie odsyłać do części graficznej. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16). W ocenie sądu obowiązek określenia parametrów linii zabudowy w części tekstowej wynika wprost z § 4 pkt 7 lit. a) rozporządzenia oraz art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego powinien zawierać część tekstową i graficzną, a w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkowym elementem tego planu jest określenie linii zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17). Z taką sytuacją bez wątpienia mamy do czynienia w przypadku symboli 1MN, 7 MNS-MW, 1U, 2U – bowiem przewiduje się w nich zabudowę (zgodnie z treścią unormowań rozdziału 5. Ustalenia szczegółowe dotyczące terenów wyróżnionych w planie). Podkreślić należy, że rozbieżnością między częścią tekstową a graficzną jest samo to, że jedna z części nie zawiera obowiązkowych ustaleń planu miejscowego. Uwzględniając treść wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1857/15, należy skonstatować, że stwierdzenie nieważności jedynie w części graficznej powoduje powstanie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a graficzną. Stwierdzenie nieważności określonych uregulowań w części tekstowej planu oznacza zaś utratę ważności odpowiadających im rozwiązań graficznych przyjętych na rysunku planu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 191/11). Zatem usunięcie jedynie określenia parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy w części tekstowej nie wyeliminowałoby istotnej sprzeczności z prawem. Dodatkowo należy podnieść, że istnienie określonych unormowań jedynie w części graficznej budziłoby trudności interpretacyjne, które same w sobie mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Należy podkreślić, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Akt prawa miejscowego stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Adresatami badanej przez Wojewodę uchwały nie są jedynie organy Gminy Miasto Suwałki, ale również wszystkie osoby, których ta uchwała może dotyczyć, a więc przede wszystkim właściciele nieruchomości objętych planem miejscowym. Uchwała ta powinna być więc dostatecznie jasna i zrozumiała nie tylko dla określonego organu gminy czy pracowników urzędu obsługującego dany organ. Zauważyć też w szczególności należy, że w sprawach dotyczących planów miejscowych takie pojęcie jak "oczywista omyłka pisarska" nie występuje, a ponadto waga stwierdzonej rozbieżności z całą pewnością nie może być kwalifikowana jako błąd pisarski. Sformułowania zawarte w planie powinny być jednoznaczne i niepozostawiające pola do wątpliwości interpretacyjnych. Część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być pomiędzy nimi żadnej rozbieżności. Należy więc stwierdzić, że skoro badany przez Wojewodę plan miejscowy zawiera rozbieżność części tekstowej z graficzną, przez co plan nie zawiera niezbędnego elementu (obowiązkowego zgodnie z art. 15 u.p.z.p.) i budzi trudności interpretacyjne – to jest istotnie sprzeczny z prawem, a przez to nieważny – w ramach symboli, których dotyczy sprzeczność z prawem. Wojewoda zasadnie określił zakres nieważności do całych symboli, gdyż unormowania planu dotyczące tych symboli nie zawierają prawidłowego określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w części tekstowej i graficznej planu, pomimo że w symbolach tych przewidziano zabudowę. Należy podkreślić, że jedynie wyraźny podział planu na symbole w części tekstowej i graficznej umożliwił Wojewodzie stwierdzenie nieważności planu miejscowego w odniesieniu do symboli 1MN, 7MNS-MW, 1U, 2U, a nie do całego planu. W rozdziale 5 części tekstowej planu do każdego symbolu, oznaczonego w części graficznej, odnoszą się odrębne unormowania. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21). W ocenie sądu równie trafne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały i § 10 pkt 3 lit. a) uchwały w zakresie zwrotu: obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz części graficznej załącznika Nr 1 do uchwały w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. W pierwszym z wymienionych unormowań uchwały wskazano, że informacyjnie zakreślono obszar szczególnego zagrożenia powodzią w części graficznej, zaś w drugim, że nie zachodzą przesłanki do określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. "Informacyjne" zakreślenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią bez określenia granic i sposobów zagospodarowania jest jednak sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Co za tym idzie, w przypadku, gdy na terenie objętym danym planem miejscowym identyfikuje się obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to implikuje to obowiązek określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret jedenasty u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast w myśl art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) projekt m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej powoływany jako Dyrektor RZGW) umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. W ocenie sądu nie można mówić o informacyjnym znaczeniu oznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały i § 10 pkt 3 lit. a) uchwały), skoro obszary te zostały zarazem oznaczone jako tereny zielone, względnie drogi i ścieżki. Poprzez takie oznaczenie określono zarazem ograniczenia w sposobie zagospodarowania (w ustaleniach szczegółowych planu w części tekstowej dla poszczególnych symboli, np. 1ZN – tereny zieleni naturalnej, itp.), poprzez brak przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową czy usługową. Należy skonstatować, że obszar szczególnego zagrożenia powodzią został oznaczony w części graficznej, z uwagi na treść art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie mogło to mieć znaczenia tylko informacyjnego, skoro wymaga określenia granic i sposobów zagospodarowania. Jednocześnie samo to, że tam gdzie są obszary szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczono tereny zielone z określonymi ograniczeniami wskazanymi w części tekstowej, jest wystarczające z punktu widzenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W związku z tym zasadne było stwierdzenie nieważności jedynie § 6 ust. 2 pkt 11 uchwały i § 10 pkt 3 lit. a) uchwały, gdyż pozostałe unormowania zawarte w części tekstowej i graficznej spełniają wymóg planu określony w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.