II SA/Bk 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Zarządzeniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, odwołał E. J. D. z dniem 31 sierpnia 2015 r. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w K. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w K., Społeczno - Oświatowemu Stowarzyszeniu Pomocy Pokrzywdzonym i Niepełnosprawnym "[...]" w Ł., Szkoła Podstawowa w K. z dniem 1 września 2015 r. została przekazana do prowadzenia wyżej wymienionej organizacji pozarządowej. Każdy z nauczycieli i pracowników Szkoły Podstawowej w K. otrzymał w tym zakresie stosowną informację. W myśl procedury wynikającej z ustawy o systemie oświaty brak oświadczenia o odmowie przejścia do szkoły prowadzonej przez inny organ wyraża akceptację dla tego stanu rzeczy. W dalszej kolejności nauczycielom takim, propozycje warunków zatrudnienia składa nowy organ prowadzący. Wymienione postępowanie nie odnosi się natomiast do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły, ponieważ jest to wykonywanie dodatkowych czynności przez nauczyciela, któremu powierzono to stanowisko. Stąd też zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, warunkujący odwołanie E. J. D. ze stanowiska dyrektora szkoły. Decyzja w sprawie obsady tego stanowiska od dnia 1 września 2015 r. należy już do kompetencji nowego organu prowadzącego. P. Kurator Oświaty, do którego wystąpiono o opinię w przedmiocie odwołania, wyraził w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, opinię pozytywną w tym zakresie. Równocześnie organ podał, że od odwołania ze stanowiska służy odwołanie do sądu pracy. E. J. D., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, złożył na to zarządzenie skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że przyczyna odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły nie stała się prawdziwa i rzeczywista, albowiem szkoła z dniem 1 września 2015 r. nie została przekazana do prowadzenia organizacji pozarządowej, nie nastąpiła zatem zmiana organu prowadzącego. Skarżący wywiódł, że uzasadnienie zarządzenia stanowiła uchwała, której nieważność stwierdził WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym w sprawie [...]. Uchwała ta nie przewidywała likwidacji szkoły oraz zmniejszenia liczy stanowisk kierowniczych. Zdaniem skarżącego przekazania szkoły organizacji pozarządowej nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu. Dodatkowo poinformował, że Szkoła Podstawowa w K. jest na etapie całkowitej likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie została zainicjowana skargą E. J. D., wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącego, którego interes prawny jako dyrektora odwołanego ze stanowiska został naruszony zaskarżonym aktem. Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Wójta Gminy R. w sprawie odwołania E. J. D. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w K. Podstawę wydania zarządzenia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm. zwana dalej ustawą). Zaskarżone zarządzenie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań Wójta Gminy należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych. Zarządzenia organu wykonawczego gminy w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów szkół są aktami wydawanymi w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., VIII SA/Wa 133/12, z 18 maja 2012 r., I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 637/08, z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08, z 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd stwierdził, że zarzuty podnoszone w skardze nie są uzasadnione. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Z brzmienia przywołanego wyżej uregulowania wynika, że odwołanie w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki następuje w ramach uznania administracyjnego, jednakże przy związaniu organu przesłanką formalną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialną w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku. Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje możliwość zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie, tj. odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym. W przedmiotowej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka, bowiem, jak wynika z akt, przed wydaniem zarządzenia organ wystąpił do P. Kuratora Oświaty o wydanie opinii. Kurator w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. wyraził pozytywną opinię. Kwestią sporną jest zatem to, czy wystąpiła przesłanka odnosząca się do zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych. Ocena, czy w danej sprawie przesłanka ta została spełniona, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego, a zatem powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu aktu odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Przyjmuje się też, że to naruszenie musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, pub. "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z 23 września 2005 r., akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z 11 maja 2012r., I OSK 1971/2011, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zwrócić uwagę, że równocześnie w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy do przypadków zmniejszenia liczby stanowisk kierowniczych w związku z częściową likwidacją lub przekształceniem organizacyjnym szkoły lub placówki (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2013, komentarz do art. 38, pkt 5; wyrok SN z 10 kwietnia 1997 r., I PKN 88.97, OSNP 1998, nr 1, poz. 10; także wyrok WSA w Poznaniu z 26 lutego 2013 r., II SA/Po 929/12, Wspólnota 2013, nr 9, s. 55). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że likwidację, względnie przekształcenie szkoły samodzielnej w szkołę filialną, można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem nie sposób dopatrzyć się zasadności utrzymywania stanowiska kierowniczego przy braku placówki oświatowej, która miałaby być kierowana, względnie przy utracie przez taką placówkę samodzielności uzasadniającej utrzymywanie odrębnego stanowiska dyrektora placówki (cyt. powyżej wyrok WSA w Poznaniu z 26 lutego 2013r., II SA/Po 929/12, Wspólnota 2013, nr 9, s. 55). Przewidziana w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty klauzula "szczególnie uzasadnionych przypadków" znajduje zastosowanie do różnych stanów faktycznych, zarówno związanych z okolicznościami zawinionymi przez nauczyciela, zbliżonymi w swym charakterze do istotnych naruszeń obowiązków pracownika o jakich mowa w art. 52 § 2 Kodeksu pracy, jak również z okolicznościami zupełnie niezależnymi od nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze, jak na przykład likwidacja, bądź przekształcenie szkoły. Należy zatem uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ miał podstawy do podjęcia uchwały o odwołaniu E. J. D. ze stanowiska dyrektora szkoły z uwagi na jej przekazanie do prowadzenia z dniem 1września 2015 r. organizacji pozarządowej. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje przy tym treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r., [...], którym stwierdzono nieważność uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie przekazania przedmiotowej szkoły do prowadzenia stowarzyszeniu, albowiem wyrok ten zapadł już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia i co za tym idzie nie może stanowić przesłanki dla negatywnej oceny zgodności z prawem tego aktu. Podkreślić trzeba, że do czasu wydania wskazanego orzeczenia ww. uchwała Rady Gminy R. jako podjęta przez organ stanowiący gminy w granicach jego prawem określonych kompetencji, korzystały z domniemania zgodności z prawem, a organ wykonawczy gminy był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do ich wykonania. Podkreślić przy tym należy, że na datę wydania wyroku w sprawie niniejszej była podjęta uchwałą przez Radę Gminy R. o likwidacji Szkoły Podstawowej w K. z dniem 31 sierpnia 2016 r. Tym samym uznać należało, że zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.