II SA/Bk 720/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. M., L. S., S. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] września 2011 r. Starosta B. decyzją znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. O. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - chlewni o obsadzie 195,6 DJP, zbiornika na gnojowicę o poj. 1524,0 m3 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. zbiornika na ścieki o poj. 9,5 m3, przepompownią wraz z instalacją kanalizacyjną do miejsca tankowania gnojowicy, pięciu silosów na zboże w tym: trzy po 132,0 tony i dwa po 87,0 ton każda na działce nr [...] położonej w obrębie wsi Z., gm. B. (decyzja uprawomocniła się w dniu [...] września 2011 r.). W dniu 11 lipca 2012 r. (data wpływu do organu 19 lipca 2012 r.) E. M., Sz. B. oraz L. Sz. zwrócili się do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Powołali się na art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 K.p.a. W uzasadnieniu podali, że przedmiotowa decyzja poprzedzona została ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, która ma istotną wadę prawną. Została bowiem oparta na fałszywym oświadczeniu inwestora zgodnie z którym "planowane przedsięwzięcie nie jest powiązane z innymi przedsięwzięciami i nie przyczyni się do kumulowania się przedsięwzięć znajdujących się na tym obszarze, na którym będzie oddziaływać przedsięwzięcie". Teza powyższa według wnioskodawców jest fałszywa, gdyż "realizowane przedsięwzięcie było powiązane z innymi przedsięwzięciami, w szczególności z uwzględnieniem kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach sąsiednich", na co wskazuje - już w momencie planowania ww. inwestycji - fakt funkcjonowania w jej obrębie t.j. w promieniu 500 m innej inwestycji należącej do inwestora oraz członków jego rodziny, których łączna powierzchnia i współczynnik hodowanych zwierząt przesądziłaby o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestycją tą jest zrealizowana przez G. O. - ojca inwestora na działkach sąsiednich o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości Z. w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty B. (decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.) chlewnia o obsadzie 148,75 DJP, przebudowa budynku gospodarczego na paszarnię, podziemny zbiornik szczelny o poj. 966 m3 na gnojowicę, przebudowa istniejącego budynku chlewni i budowa czterech silosów na zboże o poj. 100 ton każdy, w której po rozbudowie przedmiotowej chlewni obsada zwierząt została zwiększona i wynosi 182,35 DJP. Zdaniem wnioskodawców w takim wypadku zachodzi konieczności sumowania obsady zwierząt z obydwu przedsięwzięć, gdyż de facto funkcjonować one będą w ramach jednego "obiektu" czy "zakładu" o tej samej specyfice. Łączna obsada zwierząt z istniejących i planowanych przedsięwzięć w niniejszej sprawie wynosi 377,95 DJP. Zatem według wnioskodawców z uwagi na usytuowanie, rodzaj i skalę przedsięwzięcia - przy prawidłowym uwzględnieniu powiązań ww. przedsięwzięć, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie - zaistniał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co powinno być, a nie zostało stwierdzone w drodze postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Stąd też w sprawie wydane zostało wadliwe postanowienie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], które pociągnęło za sobą wydanie przez Wójta Gminy B. w dniu [...] stycznia 2011 r. błędnej decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także błędnej decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem wnioskodawców oczywistym jest, że w przypadku wiedzy organów co do fałszywości złożonego przez inwestora oświadczenia oraz wiedzy co do konieczności przeprowadzenia w takim przypadku oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko inaczej zakreślony zostałby krąg stron postępowania, albowiem nie zostałby on ograniczony tylko do właścicieli działek sąsiednich. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że na dzień rozstrzygania sprawy jej stan formalno - prawny przedstawia się następująco: - wnioskodawcy o decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty B. z dnia [...] września 2011 r. dowiedzieli się w dniu [...] czerwca 2012 r. na Sesji Rady Gminy B. i tym samym dochowali miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie; - nadal w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji, gdyż pomimo wszczętego postępowania wznowieniowego w tej sprawie przez Wójta Gminy B. i uchylenia własnej ww. decyzji ostatecznej i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wyżej omawianego przedsięwzięcia, co nastąpiło decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., decyzja ta w wyniku odwołania inwestora została decyzją SKO w B. z dnia [...] lutego 2013 r. uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze w dniu [...] lutego 2014 r. Starosta B. postanowieniem znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego w przedmiotowej sprawie i wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu podano, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stronami tego postępowania byli właściciele, wieczyści użytkownicy, zarządcy nieruchomości sąsiednich w stosunku do ozn. nr geod. [...] działki inwestora, t.j. [...] (M. K.), [...] (H i A Z.) i [...] (gmina B.), tworząc obszar oddziaływania obiektu. Wnioskodawcy nie uczestniczyli w tym postępowaniu. Skoro żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione przez osoby nie będące stroną w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę i jednocześnie nie wskazano przepisu prawa materialnego z którego wynikałaby sytuacja ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, należało stosownie do art. 61 a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Organ podał, że wskazane argumenty dotyczące: - złożenia przez inwestora fałszywego oświadczenia (przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 1 K.p.a.); - wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji w postaci faktu nieuwzględnienia powiązania dodatkowego oddziaływania istniejącego w sąsiedztwie tożsamego "zakładu" chlewni ojca inwestora oraz nieuwzględnienia kumulowania się uciążliwości przedsięwzięcia planowanego z istniejącym (przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.); - braku nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego zamierzenia na środowisko (z racji kumulowania się oddziaływania istniejącego i planowanego budynku chlewni) i nie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu ich oddziaływania na środowisko, co wyłączyło następnie organy opiniujące (R.D.O.Ś. w B. i PPIS w B.) z obowiązku ponownych opinii w stosunku do decyzji środowiskowej powodując zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 6 K.p.a. i co doprowadziło do zawężenia stron postępowania do właścicieli działek sąsiednich, gdy w przeciwnym przypadku czyli stwierdzenia przeprowadzenia takiej oceny oddziaływania na środowisko krąg stron postępowania obejmowałby właścicieli działek sąsiednich znajdujących się w danym promieniu inwestycji (500 m) uzasadniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. są typowymi modelowymi argumentami charakteryzującymi specyfikę postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji danego przedsięwzięcia i tylko w takich postępowaniach mogą być poddane ocenie merytorycznej przez organy właściwe. Przyjęcie natomiast, że wskazane podstawy wznowieniowe obciążające ostateczną decyzję środowiskową, obciążają automatycznie decyzję o pozwoleniu budowlanym jest na tym etapie niedopuszczalne, gdyż wymagałoby uprzedniego spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. Na postanowienie to do Wojewody P. złożyli zażalenie E. M., Sz. B. oraz L. Sz. zarzucając naruszenie: - art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w sprawie; - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie przesłanek wskazywanych przez wnioskodawców jako podstawy wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie; - art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ zeznań świadków zeznających w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje inwestycji; - art. 107 § 3 poprzez niewłaściwe uzasadnienie postanowienia; - art. 8 oraz 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także brak wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Wojewoda P. rozpatrując omawianą sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, iż aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Stosownie do treści przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje po uprzednim stwierdzeniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia istnieje związek przyczynowy tego typu, że treść decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od decyzji środowiskowej, bez której nie mogłaby zostać wydana. Rozpatrując przedmiotową sprawę, Wojewoda stwierdził, że w omawianym przypadku nie można jednak wznowić postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. nie uchyliło ani nie zmieniło decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Analizując akta sprawy Wojewoda stwierdził, że wręcz SKO w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdziło brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko omawianego przedsięwzięcia. W związku z powyższym w ocenie organu II instancji postanowienie Starosty B. odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego było słuszne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się tylko do działki inwestora (nr geod. [...]). Organ odwoławczy stwierdził, że zabudowania wnioskodawców są w znacznej odległości od omawianej inwestycji oraz że nie wskazali oni żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja ogranicza zabudowę ich nieruchomości. W związku z powyższym mając na uwadze treść art. 61a § 1 K.p.a. w ocenie Wojewody postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego, było słuszne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyli E. M., Sz. B. oraz L. Sz. i zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2011 r., gdy ściśle związana z nią decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r., która stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania tegoż przedsięwzięcia na środowisko wydana została w postępowaniu obarczonym wadami stanowiącymi przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 K.p.a., a mianowicie a) Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia, co miało miejsce przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co stanowiło o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.; b) decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę wydana została na podstawie fałszywego oświadczenia inwestora, w którym inwestor wskazał, że nie jest ona powiązana z innymi przedsięwzięciami i nie przyczyni się do kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdującym się na obszarze, na który będzie oddziaływać, o czym mieszkańcy wsi Z. nie byli prawidłowo powiadomieni - okoliczności tych organ II instancji w ogóle nie oceniał i tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 K.p.a.; 2. art., 7, art. 77, art. 124 § 2 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegający na: a) zaniechaniu wyjaśnienia okoliczności powoływanych przez skarżących także przed organem II instancji, a związanych z sfałszowaniem oświadczenia złożonego przez inwestora i przemilczeniu tychże okoliczności przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; b) zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zwłaszcza tych wynikających z informacji przedstawionych przez skarżących organowi II instancji, a wynikających z postanowienia Wójta Gminy B. wydanego z urzędu w dniu [...] października 2013 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia stwierdzającego brak potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia stosownego raportu dla tegoż przedsięwzięcia, co skutkowało przemilczeniem tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3. art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy państwowej, a przejawiający się w braku właściwego zbadania zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania wynikających z okoliczności podawanych przez skarżących, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności podawane jako przyczyny wznowienia mogły skutkować wszczęciem tego postępowania także z urzędu w trybie przewidzianym w art. 147 K.p.a. II. przepisów postępowania, które może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 28 ust 2 prawa budowlanego przez odmowę skarżącym przymiotu strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja, której pozwolenie dotyczy oddziałuje na ich nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie organu kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody P., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r., jest generalnie zgodne z prawem. Na wstępie rozważań Sąd chciałby zwrócić uwagę na uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. A mianowicie organ I instancji w podstawie prawnej postanowienia wskazał zarówno przepis art. 61a i art. 149 § 3 K.p.a. a następnie w uzasadnieniach organów obu instancji mowa jest tylko o art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu w przypadku odmowy wznowienia postępowania właściwą podstawą prawną jest tylko art. 149 § 3 K.p.a. Przepis art. 61a K.p.a. stanowi, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Z przytoczonej regulacji wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Regulacja art. 61a K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine qua non, umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2013 r., III SA/Kr 1688/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zestawienie brzmienia przepisów art. 61a i art. 149 § 3 K.p.a., uzasadnia ocenę, że pierwszy z nich reguluje ogólne przypadki, gdy nie jest dopuszczalne co do zasady wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 3 K.p.a. jest regulacją szczególną wynikającą ze specyfiki nadzwyczajnego postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. I niewątpliwie w obu przypadkach odmowa wszczęcia każdego z postępowań może wynikać tak z przeszkód podmiotowych, jak i przedmiotowych. Powyższe rozróżnienie powoduje, że przepisy te nie powinny być stosowane dowolnie, wymiennie, lecz w zależności od charakteru postępowania, o którego wszczęcie występuje składający żądanie podmiot. A skoro tak, to w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania, który samodzielnie przepisem art. 149 § 3 K.p.a. kwestię omawianą reguluje (tak też WSA w Łodzi w wyroku z 4 listopada 2014 r., II SA/Łd 782/14, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie wyraża się pogląd, który należy podzielić, że niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a K.p.a., czy też art. 149 § 3 K.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (tak. S. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. "Monitor Prawniczy" nr 2/2014). Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12 (pub. Lex nr 1502250). Zdaniem sądu rozważania w niniejszej sprawie poprzedzić należy uwagą, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne: zarys wykładu, PWN 1983, s. 242). Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował ten nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Począwszy od stworzenia zamkniętego katalogu przyczyn wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn, poprzez wyczerpujące wskazanie w art. 147 K.p.a., że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. I dalej ustawodawca przewidział także sposoby zakończenia postepowania zainicjowanego skutecznie przez stronę lub z urzędu. Co ważne, z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przepisie art. 149 § 3 K.p.a. czytamy, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W ślad za wypracowanym stanowiskiem doktryny i judykatury trzeba wyraźnie zaznaczyć, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. następuje wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę bezspornym jest, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., I OSK 1332/09; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2011 r., II SA/Łd 318/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy powołali się na następujące podstawy wznowienia: - art. 145 § 1 pkt 1 K.pa. "dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe"; - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję"; - art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. "decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu" - art. 145 § 1 pkt 8 K.pa. "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Pierwotnie wnioskodawcy wskazywali podstawy wznowienia z pkt 1, 5 i 6. Jako główną okoliczność świadczącą o konieczności wznowienia postępowania wskazywali fakt wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która została oparta na fałszywym oświadczeniu inwestora zgodnie z którym "planowane przedsięwzięcie nie jest powiązane z innymi przedsięwzięciami i nie przyczyni się do kumulowania się przedsięwzięć znajdujących się na tym obszarze, na którym będzie oddziaływać przedsięwzięcie". Na etapie skargi do sądu administracyjnego wskazali podstawę z pkt 8. W tym wypadku jako główną okoliczność świadczącą o konieczności wznowienia postępowania podali wydanie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy "zmianie uległy istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy", polegające na uchyleniu przez Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz odmówieniu ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Nadto wnioskodawcy wskazali na podstawę wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Uzasadnienie tej podstawy wywodzili z tego, że gdyby organy wiedziały o fałszywości złożonego przez inwestora oświadczenia a konsekwencji o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko inaczej zakreślony zostałby krąg stron postępowania i nie zostałby on ograniczony tylko do właścicieli działek sąsiednich. Sąd w pełni podziela ocenę dokonaną przez organy administracji publicznej, tak I jak i II instancji, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5 , 6 i 8 K.p.a. był całkowicie chybiony. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że aby móc mówić o związku między decyzjami, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (vide: wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 935/10, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotnie pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zachodzi taka zależność. Przesądza o tym treść art 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje po uprzednim stwierdzeniu przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności z określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz po przeprowadzeniu oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W sprawie niniejszej Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska. Istotna jest jednak dalsza sekwencja zdarzeń dotyczących tego rozstrzygnięcia. Na skutek odwołania złożonego przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r. i utrzymało w mocy ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. a WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanym w sprawie [...] oddalił skargę na tę decyzję. A zatem w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określeniu środowiskowych uwarunkowań, stwierdzić należy, że nie istnieją ww. podstawy wznowienia. Powyższa okoliczność ma znaczenie dla oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu słusznie w sprawie stwierdzono, że z przedłożonych akt sprawy jednoznacznie wynika iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i analizy sprawy. Dodatkowo zostało potwierdzone faktem braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (z faktu ewentualnej potrzeby sporządzenia takiej oceny wnioskodawcy wywodzili, że powinni być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę). Przechodząc do definicji strony postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Zaznaczyć jednocześnie należy, co potwierdza ugruntowane w tej mierze orzecznictwo sądowe, że w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (tj. w przedmiocie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (vide: wyroki NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, z 14 czerwca 2012 r., II OSK 508/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe rozważania podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się tylko do działki inwestora, zaś zabudowania skarżących są położone w znacznej odległości. Słusznie zatem stwierdzono, że skarżący nie mieli przymiotu strony w postepowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nadmienić przy tym należy, że obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja stanowi obszar typowo produkcyjny. Działka o nr geodezyjnym [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] października 2003 r. Zgodnie z tym planem, teren na którym będzie realizowana planowana inwestycja oznaczony jest symbolem RP i jest przeznaczony pod uprawy rolne polowe z dopuszczeniem realizacji obiektów budowlanych służących rolnictwu, w tym działów specjalnych. Wskazać również należy, że w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej jednoznacznie organy opiniujące, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r.) i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (opinia z dnia [...] grudnia 2010 r. podtrzymana w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r.) stwierdziły, iż przedmiotowa inwestycja nie przyczyni się do kumulowania oddziaływania przedsięwzięć. Usytuowana na działkach nr [...] oraz [...] farma trzody chlewnej nie sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją (położona jest za drogą gminną graniczącą bezpośrednio z działką nr [...]). Nie jest powiązana technologicznie z wnioskowaną chlewnią a oddziaływania związane z funkcjonowanie obu ferm nie będą się kumulowały. Powyższe czyni bezzasadnym zarzut skarżących dotyczący fałszywości oświadczenia inwestora na którym oparto kolejne zarzuty dotyczące błędne stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i w konsekwencji zarzucono bezpodstawnie pozbawienie skarżących przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Mając powyższe rozważania na uwadze za bezzasadne należy uznać wszystkie zarzuty skargi a sprowadzające się właściwie do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 K.pa., poprzez brak wznowienia postępowania pomimo zaistnienia podstaw z pkt 1, 4, 5, 6, 8 art. 145 § 1 K.pa. i brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie może być również skutecznym zarzut zaniechania przez organ wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, albowiem organ nie ma takiego obowiązku. W sprawie niniejszej oprócz oceny podstawy wznowienia z pkt 4 (oceny czy wnioskodawcy byli legitymowania do złożenia wniosku) organy odniosły się również do pozostałych, wskazanych przez skarżących, podstaw wznowienia. Ocena tych podstaw bynajmniej nie wskazywała na konieczność wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).