II SA/Bk 776/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2016 r. J. R. (dalej powoływany jako: "skarżący") wystąpił do Wojewody P. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] nieruchomość o powierzchni 3452 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność A. J. i spadkobierców M. J. oraz za wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] nieruchomość o powierzchni 254 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność J. J. i spadkobierców M. J. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku – przekazanego według właściwości Prezydentowi Miasta B., organ ten działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w wyżej opisanej sprawie. Zdaniem organu sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone wyżej opisane nieruchomości była prowadzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. i została zakończona wydaniem orzeczeń z dnia [...] maja 1959 r. nr (nr [...]) i z dnia [...] marca 1964 r. (nr [...]), w których ustalono stosowne odszkodowania. Skoro omawiana kwestia była już przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze orzeczenia, to wszczęcie postępowania w okolicznościach tej sprawie uznać należy za niedopuszczalne. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie ustalono faktu wydania decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczania z dnia [...] października 1959 r. nr [...] zatwierdzającej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast uchylającej w części dotyczącej odszkodowania za grunt oraz zobowiązującej inwestora do przydzielenia odwołującym odpowiedniej wartości nieruchomości zamiennej. W związku z ww. decyzją nie ustalono także czy zostało wydane orzeczenie o odszkodowaniu za drzewa i krzewy owocowe. Ponadto w ocenie Wojewody P. organ I instancji nie poczynił żadnych czynności w celu ustalenia dokładnego żądania skrzącego. Z jednej bowiem strony wnosił on o ustalenie odszkodowania, z drugiej zaś strony stwierdzał, że odszkodowania nikt nie przyjął. Ustalenia również wymaga czy skarżący wnosi o wydanie nowej decyzji odszkodowawczej czy też - wypłatę odszkodowania ustalonego na podstawie orzeczeń z 1959 r. i 1964 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w omawianej sprawie. Przede wszystkim stosując się do zaleceń Wojewody P., organ I instancji ustalił treść żądania zawartego we wniosku z dnia 3 czerwca 2016 r. Skarżący wezwany do jego sprecyzowania, w piśmie z dnia 2 września 2016 r. wskazał, że wnosi o wydanie nowej decyzji w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. J. [...], orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. i z dnia [...] marca 1964 r. Następnie organ ustalił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 3452 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność A. J. i spadkobierców M. J. oraz przyznano odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości 24.700 zł. Decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1959 r. nr [...] zatwierdzono powyższe orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowania za grunt uchylono oraz zobowiązano inwestora do przydzielenia odwołującemu się odpowiedniej wartości nieruchomości zamiennej i zobowiązano Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. do wydania orzeczenia za drzewa i krzewy. Na skutek realizacji ww. decyzji, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] października 1959 r. nr [...] o odszkodowaniu za plantację kultur wieloletnich, przyznało A. J. i spadkobiercom M. J. jako współwłaścicielom nieruchomości o pow. 3452 m2, położonej w B. przy ul. J. [...], tytułem odszkodowania za zniszczone, na skutek objęcia nieruchomości na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1959 r. nr [...], drzewa i krzewy owocowe 5305,31 zł oraz zobowiązano do wypłaty odszkodowania Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji w B. przy ul. N. [...], w terminie dni 30-tu licząc od dnia wydania orzeczenia. Orzeczeniem zaś Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 254 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność J. J. i spadkobierców M. J. oraz określono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 16 290, 40 zł na rzecz J. J. i spadkobierców M. J. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia nie uwzględniła odwołania A. J., J. J., A. J., R. M., A. C., J. R., E. J. i S. R. od powyższej decyzji i zatwierdziła to orzeczenie. W tych uwarunkowaniach uznano, że sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości została zakończona ostatecznymi decyzjami określającymi odszkodowanie za nie, w tym za zniszczone drzewa i krzewy. Żądanie zatem wszczęcia postępowania w sprawie, w której wydano już rozstrzygnięcie merytoryczne jest inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W następstwie rozpoznania zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. orzekł o jego utrzymaniu w mocy. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawie, jak i dokonanej wykładni przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że przedmiotem żądania skarżącego (sprecyzowanego pismem z dnia 2 września 2016 r.) było wydanie nowej decyzji w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przy ul. J. [...], która została wywłaszczona orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1959 r. i z [...] marca 1964 r. Jednakże jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powyższymi orzeczeniami ustalono również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Organ zauważył, że wprawdzie decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1959 r. nr [...] uchylono orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za grunt, to jednak równocześnie zobowiązano inwestora do przydzielenia odwołującemu się odpowiedniej wartości nieruchomości zamiennej, co oznacza, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta. Tą samą decyzją zobowiązano Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. do wydania orzeczenia również za drzewa i krzewy, z czego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywiązało się wydając orzeczenie z dnia [...] października 1959 r. nr [...]. Natomiast orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] zostało zatwierdzone decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji odszkodowawczej za omawiane nieruchomości - jak chce tego skarżący - doprowadziłoby zdaniem organu odwoławczego do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniałyby dwie decyzje odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość. Taka sytuacja naruszyłaby zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz pociągnęłaby za sobą konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Nie godząc się z powyższym postanowieniem, skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz przyznania słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a następnie stwierdził, że decyzje z dnia [...] listopada 1966 r. oraz z dnia [...] czerwca 1967 r. zostały wydane w sprawie zakończonej decyzja ostateczną z dnia [...] października 1959, tj. w tej samej sprawie i w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są nieważne z mocy prawa. Nadto wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 1966 r. przyznaje niższe odszkodowanie, stwierdza, że nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa ogrodniczego - odmiennie niż decyzja z dnia [...] października 1959 r. oraz że Urząd nie dysponuje odpowiedniej wielkości działką zamienną. Oznacza to, że w sprawie nadal pozostaje do wykonania decyzja ostateczna z dnia [...] października 1959 r. w przedmiocie odszkodowania, tj. przydział odpowiedniej wielkości nieruchomości zamiennej oraz decyzja ostateczna z dnia [...] lipca 1964 r. w przedmiocie zmiany przyznanego odszkodowania za wywłaszczony płac, gdyż nie odpowiadało ono ówczesnej wartości gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że nie wypowiadał się na temat wykonalności decyzji odszkodowawczych, albowiem żądanie skarżącego dotyczyło wydania nowej decyzji, stąd ustosunkowanie się do wcześniejszych orzeczeń należało uznać za bezprzedmiotowe. Odpowiadając zaś na żądanie skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1964 r. (w sprawie nie zostało wydane tak oznaczone orzeczenie), Wojewoda . pismem z dnia 11 października 2016 r., znak [...] poinformował skarżącego, że w myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organem wyższego stopnia wobec Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych był minister, wobec tego organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej będzie minister (tak: wyrok NSA z 10 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3002/12 oraz z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 862/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] nieruchomość o powierzchni 3452 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność A. J. i spadkobierców M. J. oraz za wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] nieruchomość o powierzchni 254 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność J. J. i spadkobierców M. J. W tym miejscu wskazać należy, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 3 czerwca 2016 r., następnie sprecyzowanym w dniu 2 września 2016 r. o wydanie nowej decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przy ul. J. [...], która została wywłaszczona orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. i z dnia [...] marca 1964 r. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone ww. orzeczeniami nieruchomości, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowań zakończonych tymi orzeczeniami. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1988 r., IV S.A. 35/88, PiŻ 1988, Nr 30, s.15). W konsekwencji i kognicja Sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. i z dnia [...] marca 1964 r., pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczeń podjętych w wyżej wskazanych datach. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej: "k.p.a"). W myśl powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Przepis ten ustanawia dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Unormowanie to wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o tą ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postepowania, wskazać należy, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2012r. – sygn. akt VII SA/Wa 2356/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r. – II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2014 r. – VII SA/Wa 141/14; wyrok NSA z dnia 7.02.2014 r. – I OSK 2159/12). Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 - opubl. LEX nr 1216728). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy za organami obu instancji, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zasinienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W omawianej sprawie zapadły już bowiem rozstrzygnięcia, które stanowią przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak wynika bowiem z ustaleń organów, które znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przy ul. J. [...] w B. była już przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem ostatecznych decyzji. Wskazanym bowiem orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. nie tylko wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 3452 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność A. J. i spadkobierców M. J., ale także przyznano odszkodowanie za nią w wysokości 24.700 zł. Powyższe orzeczenie zatwierdzono decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1959 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowania za grunt uchylono oraz zobowiązano inwestora do przydzielenia odwołującemu się odpowiedniej wartości nieruchomości zamiennej i zobowiązano Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. do wydania orzeczenia za drzewa i krzewy. Na skutek realizacji ww. decyzji, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] października 1959 r. nr [...] o odszkodowaniu za plantację kultur wieloletnich, przyznało A. J. i spadkobiercom M. J. jako współwłaścicielom nieruchomości o pow. 3452 m2, położonej w B. przy ul. J. [...], tytułem odszkodowania za zniszczone, na skutek objęcia nieruchomości na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1959 r. nr [...], drzewa i krzewy owocowe 5305,31 zł oraz zobowiązano do wypłaty odszkodowania Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji w B. przy ul. N. [...] w terminie dni 30-tu licząc od dnia wydania orzeczenia. Podobnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 254 m2, położoną w B. przy ul. J. [...], stanowiącą współwłasność J. J. i spadkobierców M. J. oraz określono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 16 290, 40 zł na rzecz J. J. i spadkobierców M. J. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia nie uwzględniła odwołania A. J., J. J., A. J., R. M., A. C., J. R., E. J. i S. R. od powyższej decyzji i zatwierdziła to orzeczenie. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też kwestionowane co do zasady przez samego skarżącego i jako takie dowodzą, że sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone wyżej opisane nieruchomości została zakończona ostatecznymi decyzjami określającymi odszkodowanie za nie, w tym za zniszczone drzewa i krzewy. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzono już postępowanie i wydano rozstrzygnięcie - ponowne postępowanie nie może być wszczęte, a zatem organy obu instancji zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 3 czerwca 2016 r., sprecyzowanego następnie pismem z dnia 2 września 2016 r. Kwestia zaś prawidłowości ostatecznych rozstrzygnięć oraz ich wykonalności nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, co wyjaśniono już na wstępie. Z tych też względów zarzuty skargi formułowane w powyższym zakresie nie mogły odnieść skutków prawnych w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.