II SA/Bk 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w W. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w formie egzaminu państwowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty W. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (zwanego również: "Komendantem") o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień względem R. B., posiadającego prawo jazdy z dnia [...] czerwca 2014 r. wydane w kategoriach B+BE+C+CE, który otrzymał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku Komendant wskazał, że R. B. w okresie od [...] sierpnia 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, tj.: w dniu [...] sierpnia 2017 r. w P. przekroczył prędkość od 31 do 40 km/h, za które to naruszenie otrzymał 6 punktów karnych; w dniu [...] września 2017 r. w G. przekroczył prędkość od 21 do 30 km/h, za które to naruszenie otrzymał 4 punkty karne; w dniu [...] stycznia 2018 r. w S. przekroczył prędkość od 21 do 30 km/h, za które to naruszenie otrzymał 4 punkty karne; w dniu [...] maja 2018 r. w B. przekroczył prędkość od 31 do 40 km/h, za które to naruszenie otrzymał 6 punktów karnych oraz w dniu [...] czerwca 2018 r. w T. przekroczył prędkość od 31 do 40 km/h, za które to naruszenie otrzymał 6 punktów karnych. W dniu [...] lipca 2018 r. Starosta W. wydał, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm., zwanej dalej: "P.r.d.") w zw. z art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957, zwanej dalej: "ustawą nowelizacyjną") w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r., poz. 978, zwanej dalej: "u.k.p.") decyzję nr [...], na mocy której skierował R. B. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowy w zakresie kategorii B, B+E, C, C+E prawa jazdy. W jej uzasadnieniu Starosta wskazał, że na mocy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.r.d. jest on obowiązany skierować na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem, po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w sytuacji przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskutek rozpoznania odwołania złożonego przez R. B., uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.r.d. został uchylony z dniem [...] czerwca 2018 r., w związku z czym organ I instancji niezasadnie powołał się na jego brzmienie. W ocenie organu odwoławczego, podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił natomiast art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., którego przesłanki nie mają charakteru związanego, co oznacza, że w przypadku złożenia wniosku przez komendanta policji, organ ma wybór, co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania. Wydanie rozstrzygnięcia uzależnione jest wówczas od oceny istnienia w konkretnym stanie faktycznym, uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy i wymaga konieczności wykazania, że konkretne okoliczności, uzasadniają powzięcie takich zastrzeżeń. W ocenie Kolegium kwalifikacje kierowcy co do znajomości przepisów i zasad ruchu drogowego obejmują szeroki zakres niezbędnej wiedzy teoretycznej i dlatego dopiero różnorodność naruszonych przepisów i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu, mogą świadczyć o braku kwalifikacji. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania celem dokonania oceny, że zgłoszone przez Komendanta zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy, są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający, lecz decyzję oparł wyłącznie na wniosku, co stanowiło naruszenie powołanych w odwołaniu przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto Kolegium wskazało, że niezasadne było również wyznaczenie terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia [...] sierpnia 2018 r. z zagrożeniem cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy do tego dnia w sprawie brak było decyzji ostatecznej o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Sprzeciw na ww. decyzję wniósł do tut. Sądu Prokurator Prokuratury Rejonowej w W., działający m.in. na zasadzie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. w zw. z art. 14 ustawy nowelizującej, przez uznanie, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania uchylonej decyzji i nie mógł stanowić podstawy jej wydania oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. przez błędna i sprzeczną z obowiązującym prawem jego interpretację, która miała wpływ na wynik sprawy. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś w uzasadnieniu sprzeciwu zawarł argumentację przemawiającą za uznaniem, że w chwili wydawania przez organ I instancji, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. obowiązywał, w związku z czym stanowisko Kolegium, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji, jest błędne, a Starosta był obowiązany do wydania uchylonej decyzji. Ponadto abstrahując od powyższego, wskazał, że, organ I instancji dysponował stosowną wiedzą dotyczącą popełnionych przez R. B. wykroczeń, bowiem zostały one wymienione we wniosku Komendanta i podlegały ocenie tego organu. Przekazując sprzeciw do tut. Sądu, organ wniósł o jego oddalenie, wskazując, że brzmienie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.r.d. jest identyczne jak art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. oraz, że nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że organ I instancji dokonał oceny zasadności wniosku złożonego przez Komendanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Pomimo zatem zatytułowania przez Prokuratora wniesionego przez niego środka zaskarżenia "skargą", Sąd uznał, że jest on w istocie sprzeciwem, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest szczególną cechą, odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi odstępstwo od ciążącego na organie II instancji, obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a.: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści ww. przesłanek, co oznacza, że ich stwierdzenie pozostawione zostało organowi odwoławczemu, który, mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy, powinien dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń. Zasadne przy tym wydaje się stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie, zachodzi m.in. w takiej sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub znacznej części (co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych lub gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. m.in.: wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Treść art. 138 § 2 k.p.a. wymaga zatem, aby organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący, że na etapie rozpoznania sprawy w I instancji nie poczyniono wyczerpujących i wymaganych, z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien również wskazać jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylająca w całości decyzję Starosty W., na mocy której skierowano R. B., na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, B+E, C, C+E prawa jazdy. Przyczyną zaś jej uchylenia, jest stwierdzenie przez Kolegium braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokonanie oceny, czy zgłoszone przez Komendanta we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. zastrzeżenia co do kwalifikacji R. B. jako kierowcy, są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, aby wydać decyzję o skierowaniu go na egzamin kontrolny, te kwalifikacje sprawdzający. W ocenie Kolegium organ I instancji opierając się wyłącznie na wniosku Komendanta naruszył przepisy prawa procesowego (tj. te podniesione przez odwołującego się w odwołaniu, a więc: art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 i 10 § 3 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jakkolwiek, dokonując kontroli ww. decyzji kasacyjnej, Sąd oceniał jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie tej oceny wymagało uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna była zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja Kolegium zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. I tak zauważyć należy, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.r.d.: kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Co prawda art. 125 pkt 10 lit. g) u.k.p. uchyla z dniem 4 czerwca 2018 r. powyższy przepis, jednakże zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq P.r.d. (do chwili wydania rozstrzygnięcia w II instancji nie zostały one wdrożone), art. 125 pkt 10 lit. g nie stosuje się, co oznacza, że w chwili popełnienia przez R. B. ostatniego naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów, obowiązywał art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d., co też uprawniało, a wręcz zobowiązywało organ I instancji do jego zastosowania. Wypracowane na gruncie ww. przepisu orzecznictwo, wskazujące na imperatywny charakter zawartej w nim normy jest jednolite. W tym zakresie należy zauważyć, że samo użycie posłużenie się w jego treści trybem oznajmującym, wskazuje, że organy nie mają możliwości zastosowania uznania administracyjnego. W przypadku zatem, gdy w prowadzonej przez Policję ewidencji wpisy tymczasowe staną się wpisami ostatecznymi i przekroczona zostanie liczba 24 punktów, komendant wojewódzki Policji zobligowany jest do skierowania odpowiedniego wniosku, a starosta do wydania decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (por. m.in.: wyrok WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2018 r., III SA/Kr 523/18, Lex nr 2552213). Organ nie ma zatem możliwości podważenia, ani treści ewidencji, ani też liczby przyznanych punktów karnych, która sama w sobie jest wystarczającą przesłanką do wydania określonej decyzji, co oznacza, że organ nie może badać okoliczności dotyczących popełnionych wykroczeń (por. m.in.: wyrok NSA z 15 marca 2012 r., I OSK 413/11, wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 73/11, wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, czy wyrok NSA z 7 października 2016 r., I OSK 3206/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach prowadzonej przez NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten przesądza więc o konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, a organ nie ma żadnej dowolności i uznaniowości w odstąpieniu od wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta Policji. Organ opiera zatem swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por.: wyrok WSA w Krakowie z 26 lipca 2018 r., III SA/Kr 546/18, Lex nr 2534094). Wielokrotne zaś naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego, potwierdzone przypisaniem mu ponad 24 punktów w ciągu roku, oznacza, że zachodzi ustawowo zdefiniowany przypadek uzasadnionych zastrzeżeń co do jego kwalifikacji. W takiej sytuacji nie ma więc potrzeby prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy zgłoszone zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego, są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takim przypadku o konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji przesądza art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r., II SA/Po 195/18, Lex nr 2500592). Wobec powyższego, stwierdzenie przez Kolegium, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zachodzą w niniejszej sprawie uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji R. B. jako kierowcy, wydaje się być pozbawione zasadności. W uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano bowiem wprost, że w okresie od [...] sierpnia 2017 r. do [...] czerwca 2018 r., ww. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, otrzymując za to łącznie 26 punktów karnych, co wynika z wniosku Komendanta z [...] czerwca 2018 r. Ustalenia te, w świetle art. 114 ust. 21 pkt 1 pkt. 5 P.r.d., wydają się być zaś wystarczające. Powyższe skutkuje zaś wnioskiem, że brak jest podstaw, aby stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa procesowego, a tym bardziej w takim stopniu, który skutkowałby brakiem wyjaśnienia istoty sprawy. Te bowiem ustalenia, które były konieczne do skorzystania z dyspozycji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.r.d., zawarto w uzasadnieniu niezasadnie uchylonej decyzji, co skutkowało z kolei koniecznością dokonania ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a także rozważenia przez niego zarzutów podniesionych w odwołaniu i w konsekwencji, wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty sprawy), kierując się poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu uwagami. Przede wszystkim zaś dokona analizy materiału dowodowego, w kontekście materialnoprawnych przesłanek, zawartych w przepisie prawa stanowiącym podstawę rozpoznania niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów, wywiedziony przez Prokuratora sprzeciw okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.