II SA/Bk 885/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. od decyzji Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...].11. 2020 r. w sprawie odmowy przyznania Ł. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią K. Z., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...].10. 2020 r. Ł. K. wystąpił do Burmistrza Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią K. Z. Decyzją z dnia [...].11. 2020 r. Burmistrz Z. odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, z uwagi na niespełnienie warunków wymienionych w przepisie: • art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) zwana dalej: ustawą, gdyż niepełnosprawność K. Z. powstała w 62 roku życia; Organ I instancji ustalił, że K. Z. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, potrzebuje opieki lecz znaczny stopień niepełnosprawności powstał po 18-tym roku życia. W takiej sytuacji przepis art.17 ust. 1 b ustawy nie zezwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że zna wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, lecz Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej stwierdziło, że wyrok ten nie kreuje roszczenia o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że K. Z. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką M. K. i wnukiem Ł. K. ( synem M.). Córka pracuje zawodowo w KRUS-ie, a wnuk opiekuje się babcią: robi zakupy, przygotowuje posiłki, podaje leki i pomaga we wszelkich czynnościach życia codziennego. Z decyzją odmawiającą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zgodził się Ł. K. (zwany dalej: skarżącym) wnosząc odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].11. 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazało na inne przesłanki będące podstawą do odmowy przyznania świadczenia, niż uczynił to organ I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wskazał, że K. Z. orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w B. z dnia [...] maja 2007 r., została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy stwierdził, że w skarżonej decyzji dokonano błędnej wykładni art. 17 ust.1 b ustawy na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 38/13, który uznał za niekonstytucyjne kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Wyrok TK znajduje zastosowanie i dlatego okoliczność powstania niepełnosprawności u K. Z. w 62 roku życia nie może być powodem do odmowy przyznania świadczenia. SKO podniosło inne przesłanki ustawowe, które nie zostały spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Powołując art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze. zm.) organ odwoławczy podniósł, że skarżący jest spokrewniony z K. Z. w linii prostej w drugim stopniu, zatem stosownie do przepisu art. 129 § 1 w zw. z art. 132 k.r.o, będzie zobowiązany do alimentacji na rzecz babci dopiero, gdy z obowiązku alimentacyjnego nie będzie mogła wywiązać się M. K., która jest córką K. Z., czyli osobą spokrewnioną w linii prostej w pierwszym stopniu. Nie ma znaczenia, że córka pracuje zawodowo. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że wnioskodawcy nie można ustalić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią , gdyż nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy, bowiem są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Natomiast okoliczności takie jak wykonywanie pracy zawodowej stanowią przeszkodę prawnie obojętną względem nałożonych przez ustawodawcę obowiązków w stosunku do osób najbliższych. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla kategorii osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 wymagane jest dodatkowo spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 a ww. ustawy. W związku z tym, to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. la ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Ł. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 i ust 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 132 k.r.io. oraz art. 2 i 18 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez zstępnych niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżący stwierdził, że jest jedyną osobą która może zająć się niepełnosprawną babcią. Trudno wymagać aby córka M. K. zrezygnowała z pracy zawodowej będąc w wieku przedemerytalnym ( ma 2 lata i 5 miesięcy do emerytury). Nadto cierpi na dyskopatię kręgosłupa oraz znajdującego się w nim naczyniaka a także ma inne schorzenia. Na tę okoliczność dołączono do skargi zaświadczenie lekarskie. Skarżący powołał się na kilka orzeczeń NSA oraz TK, które miałyby świadczyć za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Nadto, Kolegium wskazało, że córka niepełnosprawnej pracuje zawodowo i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś choroby przedstawione w zaświadczeniu lekarskim (złożonym dopiero na etapie skargi) niczego do sprawy nie wnoszą. Nie zwalnia to M. K. ze świadczenia wobec matki, a wnuk może służyć pomocą, lecz świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działania administracji publicznej, o ile ustawy nie stanowią inaczej, odbywa się z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem ( ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – art. 3, zwana dalej p.p.s.a.). Sąd administracyjny w swoim orzekaniu nie może uwzględniać zasad współżycia społecznego, ani też zasad słuszności, czy też celowości. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolowanie legalności zaskarżonego aktu administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem z dnia 7.01.2020 r. przewodniczącego wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r. poz.374 ze zm.) w związku z zarządzeniem Prezesa NSA nr 39 z 16.10.2020 r. Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącym jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać świadczenie pielęgnacyjne wnukowi (skarżącemu) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią w sytuacji, gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny są osoby bliższe – córka niepełnosprawnej. Stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Skarżący wskazuje, że opiekuje się niepełnosprawną babcią, która legitymuje się odpowiednim orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...].05.2020 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność istnieje od kwietnia 1999 r., czyli od 62 roku życia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1 b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przede wszysykim należy wskazać, że rację ma organ II instancji twierdząc, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Z w/w przepisów wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Aktualnie dominujący kierunek wykładni art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ugruntowany po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie I OPS 5/13 (ONSAWiA 2014/3/36) wskazuje, że przepisy te poprzez odesłanie do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie podają krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Jak zatem z powyższego wynika opisane zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku (zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Bk 334/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że K. Z. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga opieki osób drugich, ale ma córkę M. K. Córka pracuje zawodowo. W świetle powołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy, skoro niepełnosprawna ma córkę to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego będącego jej wnukiem mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że córka nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Z akt administracyjny sprawy nie wynika, by istniała obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca podjęcie opieki nad matką. Za szczególną okoliczność, powodującą niemożność sprawowania opieki, nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu przeniesienia centrum swojej aktywności życiowej na sprawowanie opieki nad chorym. Nawet bowiem fakt niezamieszkiwania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie stanowi przeszkody obiektywnej, to jest niemożliwej do przezwyciężenia, a jedynie przeszkodę natury faktycznej, która nie uzasadnia zwolnienia krewnych z rzeczonej opieki. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, LEX nr 1214520) uznając, że zawarte w art. 17 ust. 1 a ustawy unormowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1190/19 (baza CBOSA). Okoliczność, podnoszona w skardze, że córka niepełnosprawnej nie jest zdrowa ( złożono zaświadczenie lekarskie), nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z w/w przepisów, dopiero orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności córki mogłoby spowodować, że wnuk miałby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przy spełnieniu także innych przesłanek. Jak słusznie zauważyło Kolegium, stan zdrowia M. K. pozwala jej na wykonywanie pracy zawodowej, a skoro z niej nie zrezygnowała w celu sprawowania opieki nad matką, to posiada inne możliwości zapewnienia tej opieki, chociażby korzystając z pomocy syna (skarżącego). Końcowo podkreślić trzeba, że wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 – CBOSA). Niemniej jednak nie można takich ustaleń dokonywać w oderwaniu od przepisów regulujących te kwestie. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają bowiem na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 ust. 1 i ust. 1a). Argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogły zatem zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z obowiązującym prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.