II SA/Bk 895/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. W dniu 21 sierpnia 2012 r. wpłynął do Wójta Gminy N. wniosek J.R. o "wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w D.-B. w N." Wnioskodawca dowodził, iż punkt sprzedaży napojów alkoholowych negatywnie funkcjonuje, jest dokuczliwy i uciążliwy dla niego, jako właściciela posesji bezpośrednio przyległej. Stali klienci baru spożywają alkohol nie tylko wewnątrz, ale i na zewnątrz budynku, zakłócają porządek, w tym ciszę nocną, wyzywają J. R. oraz członków jego rodziny, brudzą i zaśmiecają okolice D.-B., w tym jego nieruchomość. Były interwencje policji, a także zgłoszenia do prokuratury. W ostatnim akapicie wniosku została zawarta następująca treść: "Jednocześnie zaznaczam, że Wójt Gminy N. za pobicie mnie został prawomocnie skazany wyrokiem Sądu Powszechnego, co za tym idzie jako organ wydający zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie powinien rozpatrywać niniejszego wniosku, a dobrowolnie przekazać go do rozpatrzenia innemu organowi (urząd gminy) – dobrowolnie się wyłączył z prowadzenia niniejszego postępowania (chociażby ze względu na toczącą się w Sądzie Okręgowym w B. rozprawę o odszkodowanie za pobicie mnie – Sygn. Akt [...] - podstawa prawna: art. 24 §1 pkt 1, 6 k.p.a. art. 24 §3 k.p.a." Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy N. z powołaniem się na art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powołał się na treść art. 18 ust. 10 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyłącznie adresat decyzji, który wcześniej uzyskał zezwolenie na sprzedaż tych napojów. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia, może mieć ewentualnie interes faktyczny, ten jednak nie daje mu statusu strony (art. 28 k.p.a.). W sytuacji złożenia wniosku przez osobę nieposiadającą statusu strony, jak wskazano, należało odmówić wszczęcia postępowania, bowiem może być ono wszczęte jedynie z urzędu. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. R. domagał się jego uchylenia, wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia oraz wyłączenie od prowadzenia sprawy Wójta Gminy N. i przekazania sprawy innemu organowi bądź rozpoznania jej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nadto jako załącznik do zażalenia dołączył odrębny wniosek o wyłączenie od prowadzenia sprawy Wójta Gminy A. P. W uzasadnieniu zażalenia nie zgadzał się z brakiem swego interesu prawnego oraz statusu strony. Ponownie przytoczył opis uciążliwości i nieprawidłowości w działaniu spornego punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Nadto wskazywał na zaistnienie podstawy do wyłączenia wójta, który wydał skarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Przytoczono przepis art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącego o tym, iż w przypadku złożenia żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia, jak uczyniono prawidłowo w kontrolowanej sprawie. Podzielono ocenę organu I instancji o braku przymiotu strony J. R. w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wskazując, że postępowanie z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a jedynym jego uczestnikiem jest podmiot, którego dotyczy (który uzyskał wcześniej zezwolenie na sprzedaż napojów). Odnosząc się do kwestii dotyczącej wyłączenia Wójta Gminy N. od załatwienia sprawy wyłożono, że żadna z ustawowych przesłanek wyłączenie organu przewidziana w art. 25 § 1 k.p.a. nie zachodziła w sprawie niniejszej, nadto, jak podano "wyłączenia organu nie uzasadnia również osobisty stosunek pomiędzy skarżącym a osobą piastującą funkcję organu." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie J. R. domagał się jego "uchylenia bądź unieważnienia, cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu bądź przekazania sprawy do załatwienia innemu organowi celem wszczęcia z urzędu postępowania." Akcentował podstawę do wyłączenia organu – wójta, który pobił skarżącego, za co został skazany w sprawie karnej, zaś w toku jest postępowanie o odszkodowanie przed sądem cywilnym. Dlatego, zdaniem skarżącego, zachodziły podstawy do wyłączenia w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt. 1 i 6 oraz art. 24 § 3 k.p.a. Podkreślił, iż skarga niniejsza stanowi etap do postępowania przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, gdzie zamierza zwrócić się o rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. W zakresie dotyczącym wyłączenia organu powołano się na postanowienie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiające wyłączenia. Nadto Kolegium uznało, że "z uwagi na złożenie wniosku o wyłączenie organu już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, nie było możliwe jego uwzględnienie, nawet wtedy, gdyby był on uzasadniony." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do merytorycznej zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia – odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. (który to przepis został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. – Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 roku), gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ogólne reguły procedury administracyjnej oraz przytoczony przepis nakładają na organy obowiązek badania przymiotu strony już na wstępnym etapie postępowania – bezpośrednio po wpłynięciu wniosku o jego wszczęcie. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem należy wykazać istnienie interesu prawnego, nie zaś interesu faktycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (vide wyrok z 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1588/12,dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Naruszenie art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych (wyrok z 8 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 1220/11 dostępny w CBOSA). W sprawie niniejszej ustawą materialnoprawną jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982 r. (tekst jednolity. Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Art. 18 ust. 10 stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający cofa w określonych w tym przepisie siedmiu sytuacjach. Należą do nich: 1. nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw, b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4 ustawy, 2) nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, 3) powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego, 4) wprowadzenie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł, 5) przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy, 6) popełnienie przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, 7) orzeczenie, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Wprawdzie ustawodawca wprost w powołanym przepisie nie wskazuje podmiotów będących stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to bezspornie orzeczenie o cofnięciu będzie rozstrzygnięciem dotyczącym jedynie praw podmiotowych osoby (podmiotu), która wcześniej zezwolenie na sprzedaż uzyskała. Żadne inne podmioty – w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostaną dotknięte (w sensie ich praw podmiotowych) takim rozstrzygnięciem organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolite stanowisko, w pełni aprobowane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jedynie przedsiębiorca, który wcześniej uzyskał zezwolenie na sprzedaż takich napojów (vide: wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r. II SA/Ka 564/99; postanowienie z 14 września 2005 r. VI SA/Wa 618/05, wyrok z 17 kwietnia 2012 r. II SA/Op 32/12 – dostępne w CBOSA). W wyroku z 22 kwietnia 2005 r. SA/Rz 1586/03 Sąd wprost stwierdził, iż właściciel nieruchomości sąsiadującej z punktem sprzedaży napojów alkoholowych nie jest stroną postępowania (CBOSA). Podkreślenia wymaga raz jeszcze, iż w decyzji o cofnięciu zezwolenia nie orzeka się o prawach ani obowiązkach właściciela nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, na której prowadzona jest przedmiotowa działalność gospodarcza. Zatem właściciel ten nie może wywodzić swego interesu prawnego z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Ewentualne zakłócenia porządku publicznego mogą dotykać sfery spraw osobistych, ale nie sfery uprawnień wynikających z wykonywania prawa własności nieruchomości. Stanowić to może ewentualne naruszenie interesu faktycznego, a to nie daje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć konkretna norma prawna (przepis prawa materialnego) przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że z ewentualnej decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w D.-B. w N. nie wynikną dla J. R. żadne prawa ani obowiązki. Dlatego postanowienie wydane w trybie art. 61 a k.p.a. pozostaje w zgodności z prawem. W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, iż jego kontroli poddane być może wyłącznie zaskarżone orzeczenie, nie zaś generalnie postępowanie organu. Zdaniem Sądu postępowanie o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ winien wszcząć z urzędu po powzięciu jakichkolwiek wiadomości o możliwości złamania którejkolwiek z zasad sprzedaży określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Z całą pewnością taką informacją, uzasadniającą ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania będzie skarga, lub skargi osób trzecich na działanie punktu sprzedaży alkoholu opisujące nieprawidłowości, lub wnioski osób trzecich o cofnięcie zezwolenia (jak w sprawie niniejszej). Zgodnie z treścią art. 233 k.p.a. "skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony." Ustawodawca przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania. Jednak wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest obligatoryjne, gdy pochodzi od strony. Gdy pochodzi od innej osoby – organ musi sam zdecydować rozważenie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z urzędu (por. komentarz do art. 233 k.p.a. M. Jaśkowska LEX/el. 2013). Natomiast osoba, która dała asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu nie nabywa przymiotu strony, choćby postępowanie zostało wszczęte na skutek jej pisma (por. wyrok NSA z 11 października 2000 r. I SA 1352/99 – LEX 78927).Osoba ta, w razie zignorowania jej zawiadomienia, może ewentualnie skorzystać z instytucji skargi obywatelskiej na działalność organu składanej w trybie Działu VIII Kpa. Odnosząc się zaś do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego niewyłączenia wójta gminy od rozpoznania sprawy, to także ten zarzut nie może zostać uwzględniony, nawet w sytuacji nierozpoznania go procesowo przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. To uchybienie procesowe (brak wydania postanowienia w przedmiocie wyłączenia w postępowaniu I instancji) nie mogło bowiem mieć wpływu na wynik sprawy, co wyżej wykazano uzasadniając prawidłowość orzeczenia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący we wniosku inicjującym sprawę domagał się wyłączenia wójta gminy jako organu, powołując podstawy wyłączenia pracownika. Zauważyć należy, iż wyłączenie organu jest różną instytucją od wyłączenia pracownika i każda z nich opiera się na innych podstawach prawnych (art. 25 lub art. 24 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko (także aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie), iż przepisy art. 24 § 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 k.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję, piastun funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej, podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracownika organu. (por. wyroki: z 23 marca 2012 r. I OSK 2401/11; z 24 sierpnia 2010 r. VII SA/Wa 830/10; z 11 września 2012 r. II SA/Lu 272/12; z 29 października 2009 r. II SA/GL 458/09 – wszystkie dostępne w CBOSA), uchwała 7 Sędziów NSA z 20 maja 2010 r. I OPS 13/09 (CBOSA). Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 grudnia 2011 r. w sprawie SK 3/11 wyłączenie organu administracji publicznej można rozważać, jeśli nie doprowadzi to do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej. W przypadku wyłączenia piastuna organu administracji, nie tylko nie byłby on zdolny do wydania decyzji administracyjnej, ale nie mógłby podejmować żadnej czynności procesowej, w tym upoważnić pracownika, który miałby dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego należy odróżniać instytucję wyłączenia organu od instytucji wyłączenia pracownika. Rozważania TK oraz sądów administracyjnych odnoszące się do piastuna funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej odpowiednio stosuje się do wójta gminy, który jest kierownikiem organu samorządowego administracji publicznej. Podlega on więc wyłączeniu na podstawie przesłanek z art. 25 k.p.a. (jako organ), nie zaś z art. 24 k.p.a. (wyłączenie pracownika). Jak wyłożył WSA w wyroku z 29 października 2009 r. w sprawie II SA/GL 458/09, na podstawie art. 25 k.p.a., nie art. 24 k.p.a. "wyłączeniu podlega osoba zajmująca stanowisko, z którym związana jest właściwość organu administracji publicznej do załatwiania poszczególnych kategorii spraw administracyjnych. Treść art. 24 k.p.a. w zestawieniu z treścią art. 25 k.p.a. wskazuje, iż nie każde wyłączenie organu, jest tożsame z wyłączeniem pracownika. Rozróżnienie wyłączenia pracownika, od wyłączenia organu istotne jest chociażby z uwagi na to, iż wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości." (CBOSA) W tym miejscu należy także przytoczyć stanowisko NSA zaprezentowane we wskazanej powyżej uchwale z 20 maja 2010 r. I OPS 13/09. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika i zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia organu od jego obsady personalnej. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej, wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu jego pracownika. Dalej sąd stwierdził, że stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działający na wniosek strony lub z urzędu nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi podjęcie działania). W konsekwencji sąd wywiódł, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem, gdy jej, jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Do wspomnianego orzeczenia nawiązał TK w zasygnalizowanym wyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Przedstawione powyżej poglądy, jak wyżej zauważono, mają zastosowanie także do wójta gminy jako organu administracji samorządowej, w tym wójta, który jest organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego (por. także wyroki NSA: z 10 marca 2010 r. II OSK 492/09; 20 kwietnia 2010 r. II OSK 702/10 dostępne w CBOSA). Mają więc także zastosowanie w sprawie niniejszej. Wójt Gminy N. podlegał w niej wyłączeniu jako organ na podstawie art. 25 k.p.a., nie odnosiły się zaś do niego podstawy wyłączenia pracownika zawarte w art. 24 k.p.a. Trafnie oceniło SKO, iż żadna ze wskazanych w art. 25 k.p.a. przesłanek nie zachodziła. Dodać trzeba, że ani strona, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych niż wymienione w art. 25 k.p.a. przyczyn, nawet, jeśli zdaniem strony mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, iż nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. II OSK 354/07; wyrok z 29 października 2009 r. II SA/GL 458/09 dostępne w CBOSA). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) skarga podlegała oddaleniu.-