II SA/Bk 898/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 898/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty M. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstacyjnym. Wskazaną decyzją Starosty rozpatrzono wniosek D. D. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu stypendium wypłaconego w trakcie stażu realizowanego na skutek skierowania przez Powiatowy Urząd Pracy (dalej: PUP). Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta M. orzekł o obowiązku zwrotu przez D. D. nienależnie pobranego w okresie 1 lutego 2010 r. – 31 stycznia 2011 r. świadczenia w kwocie 10 566, 40 zł. Wskazano, że w okresie tym strona przebywała na stażu u pracodawcy pobierając stypendium wypłacane przez PUP. Jednocześnie była uprawniona do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. W tych okolicznościach wydano decyzję pozbawiającą stronę statusu bezrobotnego z dniem 1 lutego 2010 r., co zobowiązywało do orzeczenia zwrotu wypłaconego stypendium jako nienależnie pobranego. W dniu 16 marca 2012 r. D. D. złożył wniosek o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty. W postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem wydano w obydwu instancjach kilka rozstrzygnięć, w tym: - Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie umorzenia zaległości, wskazując że organ I instancji nie ocenił wniosku w kontekście wszystkich przesłanek umorzenia wynikających z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), dalej: ustawa o promocji zatrudnienia; - Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję Starosty M. z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie umorzenia zaległości, wskazując że organ I instancji nie rozważył wystąpienia przesłanki umorzenia z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a jej ocena dopiero na etapie odwoławczym stanowiłaby nieuprawnione naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; - Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2012 r., którą orzeczono o: rozłożeniu na raty spłaty części nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 10.566,40 zł - 150 rat w kwocie po 70 zł, w tym pierwsza płatna do dnia 15 października 2012 r., 149 kolejnych rat płatnych do 15 dnia każdego miesiąca; ostatnia 151 rata w kwocie 66,40 zł, płatna do 15 kwietnia 2025 r. Wskazaną decyzję orzeczono również o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8.396,40 zł oraz o odmowie rozłożenia na raty kwoty 2 170 zł. Decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego przez D. D. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Bk 24/13 WSA w Białymstoku uchylił zarówno decyzję Wojewody, jak i decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2012 r. Sąd wskazał, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie pozwalają dokonać wszechstronnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięć. Nie zawierają konkretnego "porównania do sytuacji innych osób zobowiązanych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń". Zdaniem sądu organy powinny jeszcze raz przeanalizować kwestię umorzenia kwoty 2 170 zł, obszernie ustosunkować się do kwestii egzekucji zaległych świadczeń – w tym uwzględniając niedopuszczalność czynienia z dłużnika nienależnie pobranych świadczeń beneficjenta środków pomocy społecznej. Strona ponownie sprecyzowała swoje żądanie w pismach z dnia 14 maja 2013 r. oraz z dnia 1 lipca 2013 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta M., stosując art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3 i ust. 7 pkt 1, 2, 4 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia orzekł w następujący sposób: 1. umorzył nienależnie pobrane świadczenie w kwocie 2 170 zł; 2. rozłożył na raty spłatę pozostałej części nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8 396, 40 zł: a). 119 rat w kwocie po 70 zł, w tym pierwsza płatna do dnia 15 sierpnia 2013 r., a 118 kolejnych rat płatnych do dnia 15 każdego miesiąca; b). ostatnia 120 rata w kwocie 66, 40 zł płatna do dnia 15 lipca 2023 r.; 3. odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8 396, 40 zł oraz odmówił rozłożenia na raty kwoty 2 170 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że żądanie umorzenia z dnia 15 marca 2012 r. dotyczyło kwoty 10 566, 40 zł nienależnie pobranego świadczenia. W trakcie postępowania strona w piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. wskazała, że w sytuacji otrzymywania renty rodzinnej do 26 roku życia mogłaby spłacać miesięcznie kwotę 70 zł, a to oznacza że mogłaby dokonać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia maksymalnie w wysokości 2 170 zł; natomiast w zakresie pozostałej kwoty strona podtrzymała wniosek o umorzenie. To stanowisko strona podtrzymała w piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. (data wpływu). W związku z wyrokiem sądu w sprawie II SA/Bk 24/13 organ I instancji wezwał stronę do dołączenia wszelkich nowych dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową, w tym informacji o toczącym się przeciwko niej postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi przedłożono informacje o stanie zaległości sprawy egzekucyjnej z wniosku Sądu Rejonowego XIII Wydział Karny w B. (XIII W [...], XIII W [...]) oraz karty leczenia szpitalnego matki wnioskodawcy. Uzyskano również informację o niekorzystaniu przez stronę lub jej rodzinę z pomocy MOPS w M. Natomiast Powiatowa Rada Zatrudnienia w dniu 18 lipca 2013 r. wydała negatywną opinię w sprawie umorzenia stronie zaległości. Dokonując merytorycznej oceny złożonego wniosku o umorzenie organ I instancji powołał przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia zawierający katalog przesłanek warunkujących uwzględnienie takiego wniosku i wskazał, że sytuacja strony nie uzasadnia umorzenia kwoty 8 396, 40 zł. Analizując kolejne przesłanki wywiedziono, że: - strona dysponuje majątkiem w postaci udziału w wysokości 1/6 we własności nieruchomości (decyzje w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości oraz łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2012 r. - z dnia 6 lutego 2012 r.), posiada środki finansowe, bowiem otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 799, 18 zł, z której dokonywane są skuteczne potrącenia egzekucyjne. Nie zachodzi zatem przesłanka umorzenia z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia; - strona, w wyniku dokonania zapłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia, nie zostałaby również pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, bowiem: przedłożone rachunki są wystawione na matkę strony, nie wszystkie wynikające z nich wydatki można zakwalifikować do "niezbędnych środków utrzymania" (jak np. podwyższone opłaty za telewizję czy internet), nadto otrzymuje wsparcie (żywność, ubrania) od członków rodziny. Z uzyskiwanej kwoty renty rodzinnej (779, 18 zł) dokłada się do domowych rachunków (150 zł miesięcznie) oraz ponosi koszty dojazdów do szkoły. Natomiast kształci się nieodpłatnie (dwuletnie studium "C." w B.). Organ nie zaliczył do deklarowanych wydatków kosztów leczenia matki strony, bowiem według oświadczenia prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe. Nadto jest osobą młodą, wykształconą oraz nie istnieją przeciwwskazania do podjęcia przez nią zatrudnienia, jak również nie wynika z dostarczonych dokumentów, by podjęła studia, za które ponosi opłaty. Zdaniem organu ma zatem realne możliwości spłaty zobowiązań, co wyklucza wystąpienie przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia; - egzekucja zaległego świadczenia z renty rodzinnej jest również możliwa (jedna egzekucja była już prowadzona) oraz nie istnieją przeszkody do przyjęcia, że nie będzie możliwe to również w przyszłości. Stąd też nie ma podstaw do wystąpienia przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 76 ust. 7 pkt 3 wskazanej ustawy. Odnośnie wytycznych z wyroku w sprawie II SA/Bk 24/13 wywiedziono, że w ostatnich trzech latach dwóm osobom (za wyjątkiem skarżącego) umorzono nienależnie pobrane świadczenia: jednej w wysokości 50 % zaległości powstałej na skutek niezgłoszenia faktu pobierania renty rodzinnej w trakcie pobierania stażu, a więc podobnej jak w sytuacji strony w przedmiotowej sprawie (z uwagi na trudną sytuację rodzinną, dochodową, podjęte kształcenie i wydatki związane z dojazdami, jak również z uwagi na podjęcie dodatkowego zatrudnienia celem spłaty przedmiotowej zaległości; w tej sprawie Powiatowa Rada Zatrudnienia wyraziła opinię pozytywną co do wniosku o umorzenie), a w drugim przypadku chodziło o odzyskanie zasiłku za 16 dni od osoby, której zaległości alimentacyjne wraz z odsetkami kilkudziesięciokrotnie przekraczały wysokość otrzymywanego zasiłku dla bezrobotnych, z którego z kolei niemożliwa byłaby egzekucja kwoty nienależnie pobranego zasiłku; w tym przypadku Powiatowa Rada Zatrudnienia również wyraziła pozytywną opinię w przedmiocie umorzenia, wskazując że egzekucja wywoływałaby niepotrzebne koszty. Zdaniem organu w sprawie brak jest szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających umorzenie kwoty 8 396, 40 zł, bowiem decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wydana została przed wszczęciem toczącej się wobec strony egzekucji, przedmiotowa egzekucja nie dotyczy kwot na tyle dużych, aby zwolnić stronę od zwrotu publicznych środków, a strona pracowała w trakcie stażu. Zatem z kwoty 541, 25 zł, jaka pozostaje po odjęciu 150 zł z tytułu partycypowania w rachunkach, jest możliwa comiesięczna spłata 70 zł i jej uiszczanie nie pozbawi strony niezbędnych kosztów utrzymania. Organ wskazał, że co prawda okres spłat jest stosunkowo długi, ale jednorazowa spłata przekracza możliwości finansowe strony (uwzględniając trudną sytuację związaną z chorobą matki) oraz jest to jedyna droga odzyskania publicznych pieniędzy. Wskazano, że Powiatowa Rada Zatrudnienia po raz trzeci wyraziła negatywną opinię o możliwości umorzenia zaległej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. D. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że organ nie uwzględnił ponoszonych przez niego wydatków związanych z nauką (miesięcznie kwota 500 zł czesnego), a także rażąco naruszył art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem powinien był umorzyć kwotę 8 396, 40 zł a orzec do zwrotu kwotę 2 170 zł, którą zadeklarował, że spłaci. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty M. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2013 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania, z którego wynika że matka strony zmarła w dniu 15 sierpnia 2013 r., a odwołujący się jest zobowiązany do spłaty comiesięcznych rat kredytu hipotecznego za nieruchomość, której jest współwłaścicielem. Zdaniem organu odwoławczego wskazane okoliczności nie mogą być po raz pierwszy ocenione w postępowaniu drugoinstancyjnym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stąd też konieczne jest ponowienie postępowania przed organem I instancji, który oceni nowe dowody w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego D. D. Wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej oraz zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy tj. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8 396, 40 zł, jak również wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa materialnego, które umożliwiłoby mu dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej za poniesione szkody psychiczne i materialne (przewlekłość postępowania prowadząca do pogorszenia stanu zdrowia jego matki). Zarzucił również naruszenie przepisów procesowych tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 11 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady praworządności oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. Wskazał, że nie uwzględniono pogorszenia się jego sytuacji (śmierć matki), jak również przewlekano postępowanie (zwłaszcza przez organ II instancji, który wydawał decyzje kasacyjne zamiast rozpatrzyć sprawę merytorycznie). Zarzucono również organowi I instancji powoływanie stale tych samych argumentów i osobiste nastawienie do skarżącego mające wpływ na wydawane rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem oceny sądu pod kątem legalności, czyli zgodności z prawem, jest kasacyjna decyzja wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia jej co do istoty przez organ odwoławczy. Dodać w tym miejscu należy, że wraz z nowelizacją przepisu art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, ale dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej pozostało aktualne (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Ol 5/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Stosownie do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zatem może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego (np. gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji, vide B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 518-519). Nadto pozostaje do wyjaśnienia istotny zakres sprawy. Inaczej rzecz ujmując wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. W orzecznictwie oraz doktrynie dominuje zgodny pogląd, że decyzja kasacyjna, która uchyla decyzję pierwszoinstancyjną i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania nie może być podjęta w sytuacjach innych niż przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna (vide wyrok NSA z dnia 25 maja 2012 r., II OSK 92/12 oraz w sprawach II SA/Łd 1079/12 z dnia 12 marca 2013 r., II SA/Wr 546/12 z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Bk 599/11 z dnia 13 października 2011 r., CBOSA oraz B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2009, s. 493). Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie tym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (vide wyroki w sprawach II OSK 1274/11 z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Łd 255/13 z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Wr 349/13 z dnia 5 września 2013 r., II SA/Łd 1080/12 z dnia 12 lutego 2013 r., CBOSA). W sytuacji, gdy zasadniczy materiał wymagany do podjęcia rozstrzygnięcia został w sprawie zgromadzony, organowi pierwszoinstancyjnemu nie można zarzucić istotnej obrazy przepisów postępowania, a zachodzi jedynie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie (możliwym przy realizacji uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.) – brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania. Ustawodawca, zdaniem składu orzekającego, przyznając organowi odwoławczemu uprawnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy, upoważnił go do realizacji art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności poprzez rozstrzyganie merytorycznie tj. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. - utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy (faktycznie zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej). Orzeczenie kasacyjne przewidział jako wyjątkowe, gdy rozmiar naruszeń procesowych przekłada się na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub znacznej części. Tak rozumiana istota regulacji art. 138 k.p.a. nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej przepisem art. 15 k.p.a. i uzupełnionym w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1819/12: "Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie pierwszej instancji można podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i art. 136 k.p.a.) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części". Oceny każdorazowo winien dokonać organ odwoławczy. W sprawie niniejszej nie można zgodzić się z przekonaniem organu, że przeszkodą w wydaniu decyzji reformatoryjnej była zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem w postępowaniu odwoławczym strona przedłożyła dodatkowe dowody z dokumentów. Zdaniem sądu, skoro istota postępowania drugoinstancyjnego polega na ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy, to te dodatkowe, nowe dowody organ odwoławczy mógł ocenić bez potrzeby uchylania decyzji Starosty oraz bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Żądanie strony nie zostało zmienione przy przedłożeniu nowych dowodów, zatem wymóg formalny zawarty w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.) w postaci zasięgnięcia opinii powiatowej rady zatrudnienia został zachowany. Co prawda nie można wykluczyć zmiany stanowiska rady w obliczu nowych dowodów i nowej sytuacji życiowej strony, ale trzeba mieć na względzie, że opinia rady nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje oceny w okolicznościach danej sprawy. Podstawowe dowody, zebrane w myśl wytycznych sądu zawartych w wyroku w sprawie II SA/Bk 24/13, pozostają niezmienione i stanowią podstawę oceny organu przy rozpoznaniu przedmiotowego żądania o umorzenie należności. Dowody, które dołączone w postępowaniu odwoławczym stanowią ich uzupełnienie i wymagają tylko włączenia do rozważań organu i oceny w oparciu o cały materiał dowodowy (w granicach uznania administracyjnego) możliwości umorzenia świadczenia pobranego przez stronę a podlegającego zwrotowi z mocy wydanej decyzji administracyjnej. Nadto w sprawie niniejszej nie może ujść uwadze fakt, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 10 lutego 2012 r., a wydano w nim kilka decyzji przedstawionych w części wstępnej uzasadnienia w sprawie, której nie można uznać za skomplikowaną, wymagającą dodatkowych czynności organu czy wiedzy specjalistycznej. Organ odwoławczy czterokrotnie orzekał kasacyjnie nie korzystając z możliwości oraz potrzeby zastosowania w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołuje to sytuację niepewności dla strony, rzutującą w sposób istotny na jej plany życiowe i ograniczającą podejmowanie decyzji materialnych i życiowych. Z wyżej wskazanych względów zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 k.p.a., podlegała uchyleniu. Jednocześnie ustosunkowując się do żądania skarżącego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przedmiotową decyzją, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przesłankami stwierdzenia nieważności przewidzianymi w art. 156 k.p.a. są: naruszenie przepisów o właściwości, wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i mająca charakter trwały, sytuacja, gdy wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, istnienie wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa. W sprawie niniejszej żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi. Sam fakt długotrwałości postępowania (zarzut postawiony w skardze) nie powoduje uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a strona ma procesowe środki (zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., skarga na bezczynność, skarga na przewlekłość postępowania dyscyplinująca organ w kierunku poprawy sprawności postępowania). Rozpoznając obecnie ponownie odwołanie D. D. od decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda dokona merytorycznej oceny sprawy orzekając z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanych uwag. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.