II SA/Bk 936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu M. W.-Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego W. R. wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 936/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako: PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako PINB) z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie orzekł merytorycznie zakreślając termin do dnia 31 grudnia 2012 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w A. zatwierdził W. i A. R. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. gm. P. w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki. W 2007 r. wszczęto z inicjatywy W. R., właściciela działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, postępowanie naprawcze dotyczące realizowanego budynku. W trakcie tego postępowania PINB stwierdził wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzył postępowanie naprawcze. Decyzja ta została uchylona przez PWINB w dniu [...] grudnia 2007 r. z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji wskazał, że jego zdaniem nowy obiekt został wykonany na części działki nr [...] jako lustrzane odbicie obiektu zaprojektowanego oraz na terenie graniczącym z jeziorem S. i wykluczonym spod zabudowy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Realizacja obiektu nastąpiła z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę (art. 36 "a" prawa budowlanego). Skarga wniesiona od decyzji PWINB z dnia [...] grudnia 2007 r. przez A. R. została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 111/08, a NSA w sprawie II OSK 1078/08 oddalił od tego wyroku skargę kasacyjną. NSA ocenił, że trafnie przyjęto wykonanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Zaakceptował również ocenę WSA, zgodnie z którą niezbędne jest kontynuowanie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Wskazał, że fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej wobec tego zgłoszenia nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. NSA wskazał również, że przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Powtórzył, że konsekwencją wadliwego postępowania inwestora, który w sposób istotny, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - jest wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 - 51 prawa budowlanego. Nie można w takim przypadku mówić o naruszeniu zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Właśnie prawo budowlane jest w tym przypadku szczególną regulacją. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zawiesił postępowanie naprawcze z uwagi na wszczęcie procedury planistycznej dotyczącej zmiany obowiązującego na terenie działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. – która to zmiana miałaby prowadzić do usankcjonowania istniejącej samowoli. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone i postępowanie w części dotyczącej zawieszenia organ II instancji umorzył ze wskazaniem, że oczekiwanie na zmianę planu miejscowego nie stanowi w postępowaniu naprawczym zagadnienia wstępnego. Od postanowienia organu II instancji skarga została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 113/10, a od tego wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie II OSK 2347/10. W tym stanie procesowym organ I instancji dokonał w dniu 11 maja 2012 r. oględzin obiektu na działce nr [...] oraz uzyskał informację, że w dniu 27 kwietnia 2012 r. uchwałą nr XIV/80/12 dokonano zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że po zmianie teren, na którym położona jest działka nr [...], znalazł się na obszarze oznaczonym symbolem MN3 – tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Następnie PINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nakazał W. i A. R. sporządzenie i przedstawienie do dnia 30 września 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości M. gm. P. Wskazał, że projekt zamienny nie może zmieniać pierwotnego przeznaczenia terenu. Uzasadniając decyzję wskazał, że zmiany obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonane uchwałą Rady Gminy Płaska w dniu 27 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 14 czerwca 2012 r., poz. 1765) i obowiązujące od dnia 16 lipca 2012 r. sytuują działkę nr [...] na obszarze w całości przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Stąd też istnieje możliwość zalegalizowania spornego obiektu, co powinno nastąpić w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wobec jego zrealizowania z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę. Pouczono, że w przypadku niezastosowania się do obowiązków zostanie zastosowany przepis art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i W. R., właściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zwrócili uwagę, że inwestor zrealizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami – wybudował budynek będący lustrzanym odbiciem tego zaprojektowanego, a poza tym niezgodnie w dacie budowy z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie uchwalono nowy plan umożliwiający taką zabudowę, jak wykonana samowolnie przez inwestora. Wskazali, że w sprawie dwukrotnie orzekał już NSA, który w jednym z uzasadnień wyroków stwierdził, że zmiany planu miejscowego nie mają wpływu na rozstrzyganie o legalności samowolnie wzniesionego obiektu. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PWINB stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania A. R. wskazując, że nie jest ona stroną postępowania naprawczego, bowiem nie jest właścicielką działek sąsiadujących z działką nr [...] w miejscowości M. gm. P. Nie występuje ona również w sprawie jako pełnomocnik strony, bowiem akta sprawy nie zawierają pełnomocnictwa jej udzielonego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] lipca 2012 r., ale tylko w zakresie ustalonego terminu wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i orzekł w tym zakresie wyznaczając nowy termin do dnia 31 grudnia 2012 r. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor zrealizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami tj. wykonał obiekt jako lustrzane odbicie zaprojektowanego budynku i powiększył powierzchnię piwnic. W takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51 prawa budowlanego i przeprowadza się postępowanie naprawcze, co też uczyniono w sprawie niniejszej. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ustalono bowiem na podstawie zaświadczenia z Urzędu Gminy P. zgodność lokalizacji przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. obowiązującym na tym terenie tj. uchwałą z 2004 r. zmienioną uchwałą z dnia 27 kwietnia 2012 r. Nr XIV80/12. Jak wskazał organ odwoławczy, z uwagi na zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej zdezaktualizował się termin zakreślony inwestorowi, stąd zmieniono decyzję w tym zakresie wyznaczając nowy termin. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego W. R. podnosząc jako główny zarzut – nieterminowe działanie organów nadzoru budowlanego, które, w jego ocenie, oczekiwały z wydaniem decyzji do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwia zalegalizowanie samowoli. Wywodził, że inwestor od początku realizacji budynku tj. od 1998 r. wiedział o jej niezgodności z przepisami prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dopiero w 2004 r., a jego zmiana uchwalona w 2012 r. nie powinna mieć wpływu na możliwość zalegalizowania samowoli trwającej od 14 lat. Skarżący podkreślił, że dwukrotnie w sprawie wypowiadał się NSA. Jak zrozumiał z tych wypowiedzi skarżący, sędzia sprawozdawca podkreślał brak możliwości zalegalizowania samowoli na podstawie nowego lub zmienionego planu. Zdaniem skarżącego postępowanie powinno było się toczyć w oparciu o plan z 2004 r. Zarzuty skargi zostały dodatkowo sprecyzowane w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji nie pozostają w sprzeczności z prawem ani materialnym, ani procesowym. Stan faktyczny sprawy pozostaje niesporny. Wynika z niego, że inwestorzy: W. i A. R. ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] października 1997 r. uzyskali zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. gm. P. w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki. Budynek ten został jednak wykonany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności dokonano zmiany jego lokalizacji jako lustrzane odbicie obiektu zaprojektowanego i zatwierdzonego. Co prawda zgłoszenie budynku do użytkowania zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu, niemniej na skutek zawiadomienia sąsiada – właściciela działki nr [...] W. R. - w 2007 r. wszczęto postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Ocena organu kwalifikująca zaistniałe odstępstwa od pozwolenia budowlanego jako istotne została poddana kontroli tutejszego sądu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 111/08 oraz wyroku NSA z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie II OSK 1078/08. Obydwa sądy podzieliły ją jako prawidłową wskazując drogę postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Oceną sądów, z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., związane były zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i obecnie orzekający skład sądu. Bezsprzecznie nie doszło do naruszenia powołanego wyżej przepisu, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę charakter istotnych odstępstw w sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości nałożenie obowiązku wykonania i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany, bez dodatkowego zobowiązania inwestora do wykonania innych określonych czynności lub robót budowlanych. Należy zauważyć, że projekt zamienny, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nie pełni funkcji samej inwentaryzacji wykonanych robót, a jest sporządzony w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., II SA/Gd 189/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tegoż projektu z przepisami prawa. Działania naprawcze przewidziane m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego mają bowiem na celu doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem uruchamiając omawianą procedurę naprawczą organ winien stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych – celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11 i WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Gd 29/12, dostępne w CBOSA). Wskazywano, że "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny, w tym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r., II SA/Gd 916/11, CBOSA). Jakkolwiek początkowo nie było jednolitości w orzecznictwie odnośnie badania zgodności z planem: czy obowiązującym w dacie wykonana samowolnych robót czy w dacie ich legalizacji, to obecnie stanowisko sądów administracyjnych pozostaje zgodne co do obowiązku badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym (w tym planem zagospodarowania przestrzennego) obowiązującymi w dniu wydawania decyzji legalizacyjnej (vide wyroki NSA w sprawach II OSK 2561/11 z dnia 18 maja 2012 r., cytowany wyrok w sprawie II OSK 755/11, wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1386/11 z dnia 10 listopada 2012 r., wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 141/13, z dnia 9 maja 2013 r., wszystkie dostępne w CBOSA). W tym miejscu przytoczyć można stanowisko NSA zawarte w wyroku w sprawie II OSK 1845/11 z dnia 5 lutego 2013 r., iż "jeśli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego utracił już moc prawną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. Skoro, bowiem plan ten nie był już elementem obowiązującego porządku prawnego, to nie można z niego wyprowadzić skutków prowadzących do ograniczenia prawa własności inwestorów". Zgodne z powyższą linią pozostaje też stanowisko doktryny (vide A. Gliniecki, A. Despot – Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, LexPolonica, komentarz do art. 48 prawa budowlanego). Skład orzekający w sprawie niniejszej także w pełni podziela to stanowisko. Trzeba bowiem dostrzec podstawowy cel postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych (np. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę) do zgodności z prawem. Chodzi tu o zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego, w tym przepisami ustaw (jak np. prawo budowlane, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy o ochronie środowiska, ochronie zabytków itp.), rozporządzeń wykonawczych (jak np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Polskich Norm), zapisów planów zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest stosowanie przepisów prawa aktualnie obowiązujących aktów prawnych i nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia odmiennej praktyki dla przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się plan zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie prawa już nieobowiązującego dopuszczalne jest tylko z mocy regulacji przepisów intertemporalnych, która to sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Dlatego należało badać zapisy planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 2012 r. Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania przez organ, przesądziły także wyroki sądów administracyjnych obydwu instancji podjęte w sprawie niniejszej: cytowane na wstępie II SA/Bk 111/08 oraz II OSK 1078/08, a zwłaszcza późniejsze – wydane odnośnie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego – II SA/Bk 113/10 z dnia 29 czerwca 2010 r. oraz II OSK 2347/10 z dnia 23 lutego 2012 r. Wbrew twierdzeniom skargi nie wynika z nich zalecenie legalizacji według zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. i brak możliwości uwzględnienia postanowień ewentualnie później podjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Cytując za wiążącym obecnie orzekający skład sądu (a wcześniej wiążący organy nadzoru budowlanego) stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku w sprawie II OSK 2347/10 stwierdzić należy: "organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania". W chwili orzekania niekorzystny dla inwestorów plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. już nie obowiązywał, bowiem w dniu 27 kwietnia 2012 r. został uchwalony plan zmieniający, który wszedł w życie dnia 16 lipca 2012 r. Jak wynika z przedłożonego organom nadzoru budowlanego zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia 4 września 2012 r. nr [...] sporne przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XIV/80/12. W treści zaświadczenia szczegółowo tę zgodność uzasadniono i wykazano w nawiązaniu do treści oraz rysunku planu. W takiej sytuacji, stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, należało zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, co uczyniono. Nie sposób zatem zarzucić zaskarżonej decyzji sprzeczności z prawem. Jeszcze raz należy podkreślić błędne rozumienie przez skarżącego wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 113/10 oraz wyroku NSA w sprawie II OSK 2347/10, gdzie istota problemu wiązała się z wyjaśnieniem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dacie wydawania tamtych wyroków istotnie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. W dacie merytorycznego orzekania przez organy nadzoru budowlanego stan prawny wynikający z uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. już jednak nie istniał jako uchylony uchwałą Rady Gminy Płaska z dnia 27 kwietnia 2012 r. Nie mógł zatem plan z 2004 r. stanowić przepisu prawa miejscowego na podstawie którego były wydawane decyzje zaskarżone w sprawie niniejszej. NSA jasno wyłożył, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania. Inne, prezentowane w skardze, rozumienie stanowiska NSA pozostaje nieprawidłowe i nie może stanowić o uznaniu wydanych decyzji jako naruszających prawo. Zarzut zbyt długiego prowadzenia postępowania w stadium administracyjnym, które doprowadziło do zmiany stanu prawnego i możliwości legalizacji nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Skarżący nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i sąd z urzędu takowych naruszeń – przekładających się na treść merytoryczną orzeczenia w sprawie, nie dostrzegł. W postępowaniu organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zbadania: - czy inwestor dopuścił się odstępstw od wymogów pozwolenia na budowę, - czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny, - czy mogą podlegać legalizacji wobec możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym prawem miejscowym (planem zagospodarowania przestrzennego, o ile takie prawo zostało ustanowione), - czy legalizacja możliwa będzie wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem zachodzi konieczność wykonania nadto przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Wszystkie wymagane czynności zostały w sprawie wykonane. Aczkolwiek postępowanie toczyło się kilka lat, to trzeba zauważyć, że oprócz czynności organów nadzoru budowlanego miały miejsce nadto dwie procedury przed sądami administracyjnymi obydwu instancji, co także wydłużyło czas postępowania. Akta sprawy po wyroku NSA z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2347/10 "wróciły" do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w dniu 26 marca 2012 r. (k. 89 akt administracyjnych). Na dzień 11 maja 2012 r. zostały wyznaczone oględziny, które potwierdziły stan obiektu i brak wykonania innych robót budowlanych niż stwierdzone podczas wcześniejszych oględzin. Prawidłowo zbadano stan prawa miejscowego i skoro nastąpiła w nim zmiana – zażądano treści uchwały Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2012 r. Po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. organ I instancji w dniu 20 lipca 2012 r. wydał decyzję stanowiącą etap legalizacyjny w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Jak wynika z treści ust. 4 tego przepisu – właściwy organ obecnie będzie dokonywał sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku. Zmiana przepisów prawa miejscowego w toku postępowania legalizacyjnego, której można by uniknąć przy krótszym czasie postępowania administracyjnego, nie stanowi podstawy do stosowania w sprawie uchylonych przepisów. Nie kwalifikuje także uchybienia ewentualnej zasadzie szybkości postępowania jako podstawy zastosowania przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. Skarżący, którego zdaniem organ w sposób nieuprawniony przedłużał postępowanie, może złożyć skargę na przewlekłość postępowania i domagać się ukarania organu grzywną na podstawie art. 149 p.p.s.a. Skarga taka jest rozpoznawana w odrębnym postępowaniu. Z wyżej wyłożonych względów skarga na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).