II SA/Bk 984/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. R., P. R. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XXX/342/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta) oddala skargę. II SA/Bk 984/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XXX/342/12 Rada Miejska Białegostoku przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta). Przyjęcie planu poprzedzono następującą procedurą: - w dniu 19 września 2011 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta). Granice obszaru przyszłego planu przedstawiono na załączniku graficznym; - Prezydent Miasta Białegostoku podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały intencyjnej i wyznaczył ostateczny termin składania wniosków do treści planu; - uzyskano pozytywne uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko; - zarządzeniem z dnia 29 marca 2012 r. Prezydent Miasta Białegostoku rozpatrzył zgłoszone wnioski. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że głównymi powodami nieuwzględnienia większości zgłoszonych wniosków (zawierających żądanie wyłączenia poszczególnych działek spod zakazu zabudowy) była "nieprzydatność do zabudowy ze względu na uwarunkowania ekofizjograficzne, w tym niekorzystne warunki gruntowo – wodne", przebieg przez działki linii energetycznych wysokiego napięcia oraz konieczność zarezerwowania terenów pod projektowaną drogę układu podstawowego; - uzyskano od właściwych organów pozytywne uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; - Prezydent Miasta Białegostoku podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyznaczono dzień 24 maja 2012 r. jako termin planowanej dyskusji publicznej; - w dniu 24 maja 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu, z której sporządzono protokół; - w terminie przewidzianym na zgłoszenie uwag do projektu planu wniesiono kilkadziesiąt uwag oraz mieszkańcy terenów objętych projektowanym planem złożyli pismo zawierające zastrzeżenia do rozwiązań proponowanych w projekcie. Własne uwagi zgłosili współwłaściciele działki nr [...] (obręb ...]) położonej przy ul. S. w B. (M. R., T. R. oraz P. R.) wnosząc o: dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 1.3 ZP, ZL, WS i przeznaczonym "pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe" możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego, budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej), ewentualnie o wyłączenie działki nr [...] z terenu objętego pracami planistycznymi. Wskazali, że działka nr [...] w całości znajduje się na terenie objętym w § 19 pkt 1 planu zakazem lokalizacji budynków. Powołując się na opracowanie ekofizjograficzne dotyczące Białegostoku sporządzone w 2011 r. wywodzili, że najbogatszą przyrodniczo częścią miasta jest dolina rzeki Białej i tereny położone w północnych rejonach Białegostoku. Według obowiązujących na tych terenach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – stanowią one, podobnie jak projektowany plan Dojlid Górnych - część "systemu przyrodniczego miasta". Mimo to nie wprowadzono na nich całkowitego zakazu zabudowy. Taki zakaz wprowadzono natomiast w kwestionowanym projekcie planu na działce nr [...], na której nie występują ani różnorodna roślinność, ani jakiekolwiek gatunki zwierząt. Powołując się na dokumentację badań podłoża gruntowego działki nr [...] sporządzoną w czerwcu 2012 r. (którą przedłożyli wraz z uwagami), wskazali że działka leży na gruntach w pełni nadających się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zwrócili uwagę, że mimo że ich działka znajduje się w odległości ponad 100 m od cieku wodnego, to została objęta planem (oraz zakazem zabudowy), czego nie uczyniono w stosunku do działek podobnych, ale położonych w bliższej odległości od cieku wodnego (74 – 90 m) oraz od stawów, pomiędzy ulicami A., R., M. i R. (nr [...]). Takie różnorodne potraktowanie podobnych terenów stanowi, w ocenie wnioskodawców, naruszenie zasady równości, zwłaszcza że zakwalifikowanie ich działki jako terenu cennego przyrodniczo nie wynika z jakiejkolwiek dokumentacji poprzedzającej sporządzenie projektu planu. Wnioskodawcy wskazali również, że działka nr [...] znajduje się na terenie zurbanizowanym, przekształconym, graniczy od zachodniej, południowej i wschodniej strony z liczną jednorodzinną zabudową mieszkaniową, posiada bezpośredni dostęp do ulicy S. oraz jest płaska, sporadycznie zakrzewiona i zadrzewiona. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowiłaby zatem kontynuację ładu przestrzennego istniejącego na tym terenie. Natomiast ograniczenie tej zabudowy wywoła dla miasta negatywne skutki finansowe związane z koniecznością wypłaty odszkodowań za zmniejszenie wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy planistycznej). Odwołując się do konstytucyjnej zasady ochrony własności i wymagania proporcjonalności we wprowadzaniu ingerencji w tę własność, jak również wskazując na instytucję władztwa planistycznego gminy wywodzili, że w ich ocenie brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala uznawać prymatu interesu publicznego nad interesem jednostki. Wywołuje to obowiązek rozważnego wyważenia tych dwóch rodzajów interesów. Ingerencja w prawo własności, uzasadniana władztwem planistycznym, nie może być też wynikiem nadużycia tego władztwa. Zdaniem wnioskodawców wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na działce nr [...] stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, równości oraz stanowi przekroczenie dopuszczalnych granic władztwa planistycznego. Zarządzeniem z dnia 21 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Białegostoku rozpatrzył zgłoszone uwagi, w tym nie uwzględnił uwag zgłoszonych przez współwłaścicieli działki nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (znajdującym się w załącznikach nr 1, 2 i 3 do Zarządzenia) Prezydent akcentował, że wyłączenie spod zabudowy, najczęściej kwestionowane w uwagach, jest skutkiem uwzględnienia wniosków zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym "Ekofizjografia Białegostoku" z 2012 r., sporządzonym na podstawie art. 72 prawa ochrony środowiska oraz wynika ze Studium. Takie też uzasadnienie wskazano, ustosunkowując się konkretnie do uwag zgłoszonych przez współwłaścicieli działki nr [...], o czym poinformowano ich w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. Podczas XXX sesji Rady Miejskiej Białegostoku w dniu 25 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu uwag do projektu planu oraz po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (uchwały z dnia 29 listopada 1999 r. z późniejszymi zmianami), podjęto uchwałę nr XXX/342/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta). Ustalono (Dział I Przepisy ogólne), że plan obejmuje obszar o powierzchni około 147 ha, na którym znajdują się doliny lokalnych cieków wodnych i lasów wchodzących w skład systemu przyrodniczego miasta oraz tereny zarezerwowane pod drogi układu podstawowego; część z nich (grunty leśne - 1,2493 ha) przeznaczono na cele nieleśne po uzyskaniu zgody właściwego organu (§ 1). W § 2 - 4 planu wprowadzono słowniczek pojęć, ustalono obowiązujące oznaczenia graficzne oraz symbole określające podstawowe przeznaczenie terenów (ZP, ZL, WS, KD, KDW). W Dziale II "Ustalenia ogólne planu" (§ 5 – 26) wprowadzono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, do których zaliczono drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne; ustalono niewystępowanie obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów szczególnych oraz niewystępowania obszarów przeznaczonych do scalenia i podziału; ustalono strefy techniczne oraz zasady lokalizacji i określania parametrów infrastruktury technicznej, zasady zagospodarowania wód opadowych, tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu oraz ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W § 19 pkt 1 – 3 Działu II planu wprowadzono, na całym obszarze nim objętym, zakaz lokalizacji budynków, zakaz lokalizacji budowli, których wysokość przekracza rzedną 196 m.n.p.m. (z zastrzeżeniem pkt 3, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji budowli trudno dostrzegalnych (maszty, wieże itp.), których wysokość przekracza rzedną 186 m.n.p.m.) oraz wprowadzono zakaz lokalizacji budynków tymczasowych. W § 20 planu ustalono zasady obsługi komunikacyjnej, a w § 21 ustalono klasyfikację dróg. W Dziale III "Ustalenia szczegółowe planu" wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1.1 – 1.10 ZP, ZL, WS przeznacza się pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe (§ 27); 2.1-2.10 ZP, WS przeznacza się pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe; 3.1-3.8 ZP, ZL przeznacza się pod zieleń urządzoną i lasy; 4.1-4.3 ZP przeznacza się pod zieleń urządzoną; 5.1-5.7 ZL przeznacza się pod lasy. Uchwalony plan zawiera następujące załączniki: rysunek planu sporządzony na mapie w skali 1:5000 (załącznik nr 1), sposób rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2), określenie sposobu finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (załącznik nr 3). W dniu 13 września 2012 r. M. R., P. R. oraz T. R. wezwali Radę Miejską Białegostoku, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzywający podkreślili, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie oraz dowolności w planowaniu przeznaczenia terenu, bez uwzględnienia występującego na tym terenie prawa własności podmiotów prywatnych. Nieprzestrzeganie tej zasady może powodować zakwalifikowanie działania gminy jako nadużycie władztwa planistycznego. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku kwestionowanego planu, dla którego nie wykazano przekonująco konieczności jego sporządzenia, w szczególności w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy oraz nie wykazano racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania. Takie postępowanie, zdaniem wzywających, narusza również art. 10 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 14 ust. 3 i 5, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 32 ustawy planistycznej. Wskazali, że w dniu 3 kwietnia 2012 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Białegostoku o ustalenie warunków zabudowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. S. w B. Postępowanie zostało zawieszone na okres 9 miesięcy z uwagi na trwającą procedurę planistyczną. Wskazali też, że wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył również właściciel innej nieruchomości – M. J. Wobec braku wydania uchwały zawierającej ustosunkowanie się do wezwania – M. R., P. R. oraz T. R. złożyli skargę na uchwałę w sprawie planu z dnia 25 czerwca 2012 r. zarzucając: 1. rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, nieracjonalne i niecelowe ograniczenie prawa własności skarżących, nieodpowiadające konstytucyjnym normom wyznaczającym granice ingerencji w prawo własności; 2. rażące naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej) polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego tj. niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżących; 3. rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej poprzez nieuzasadnione, nieracjonalne i niecelowe oraz przedwczesne wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżących (§ 19 pkt 1 – 4 uchwały); 4. rażące naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu uchwały bez prawnego i racjonalnego uzasadnienia; 5. rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej poprzez nieprzeprowadzenie oceny konieczności sporządzenia planu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. Uzasadniając zarzuty wskazali, że uchwała narusza ustawowy tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunek konieczności sporządzenia planu. Ingeruje w nadmierny sposób w zamiary inwestycyjne skarżących. Jej treść nie uwzględnia w należytym stopniu, że możliwość ingerencji w wykonywanie prawa własności (wynikająca z władztwa planistycznego) nie powinna być nadużywana. Tymczasem działka skarżących jest położona na terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi oraz oznaczonym w Studium jako tereny zabudowane do dalszej modernizacji i rozbudowy. Prezydent Miasta Białegostoku w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] wskazał stronom, że jest to teren tylko w części wchodzący w skład systemu przyrodniczego miasta ze względu na uwarunkowania ekofizjograficzne wynikające z "Ekofizjografii Białegostoku" z 2012 r. Oznacza to, zdaniem skarżących, że wykluczenie zabudowy na działce nr [...] powinno wynikać ze szczególnych okoliczności, przeważających prywatny interes właścicieli działki. Tych szczególnych okoliczności, jak również argumentów odwołujących się do racjonalności, celowości i konieczności wprowadzenia kwestionowanego rozwiązania, w ocenie skarżących, nie wykazano. Także powoływanie się na konieczność "zahamowania rozwoju budownictwa na danym terenie" nie wystarcza do przyjęcia, że uchwalony plan pozostaje w granicach władztwa planistycznego gminy. Zdaniem skarżących wskazane rażące naruszenia zasad sporządzania planu kwalifikują go jako akt podlegający stwierdzeniu nieważności. Godzą bowiem w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej gminy. Wskazano również, że bezpodstawnie z terenów objętych planem organ stara się utworzyć rodzaj strefy ochronnej dla innych terenów położonych w sąsiedztwie, ale poza kwestionowanym obszarem planistycznym. Godzi to w zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwała została przedstawione Wojewodzie jako organowi nadzoru, który nie stwierdził żadnych uchybień, a następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 24 lipca 2012 r., poz. 2191. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi wywiedziono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego współkształtuje, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Zaskarżona uchwała nie narusza istoty prawa własności skarżących, bowiem prawo do zabudowy jest tylko jednym z elementów prawa do korzystania z nieruchomości. Poza ograniczeniem prawa do zabudowy skarżący nadal mogą wykorzystywać nieruchomość zgodnie z własnymi zamierzeniami. Nadto w planie ujęto głównie tereny rolne i leśne, które nie miały innego przeznaczenia, w tym do zabudowy. Nie będą one również stanowiły przestrzeni publicznych i nie będą podlegały wykupowi przez gminę. Wyjaśniono, że teren działki nr [...] wchodzi w skład otwartego kompleksu systemu przyrodniczego – obszar stanowiący faktycznie zlewnię rzeki Białej oraz otulinę planowanego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego Stawy Dojlidzkie, jak również ma wpływ na funkcjonowanie systemu zagospodarowania wód opadowych oraz systemu przyrodniczego miasta. Nadto działka posiada niekorzystne warunki fizjograficzne do zabudowy, jest okresowo podmokła, z wysokim poziomem wód gruntowych i z gruntami organicznymi niebudowlanymi. Przeznaczenie działki nr [...] jako elementu systemu przyrodniczego miasta wynika z ustaleń Studium oraz stanowi kontynuację jej funkcji istniejącą jeszcze przed włączeniem obszaru Dojlid Górnych do granic administracyjnych miasta. Zdaniem organu zachowano zasadę równości, bowiem tereny o podobnych niekorzystnych warunkach zagospodarowania zostały wyłączone spod zabudowy, a tereny o korzystniejszych warunkach zabudowy wyłączono spod działania skarżonego planu. Konieczność takiego ustalenia przeznaczenia wynika też z faktu, że tereny objęte planem stanowią doliny cieków wodnych (i tym samym istotny element systemu przyrodniczego miasta) oraz są to tereny projektowanych dróg układu podstawowego. Narastający proces inwestycyjny nie sprzyja zachowaniu istniejących uwarunkowań ekofijzjograficznych, czemu należy zapobiec rozwiązaniami planistycznymi na szerszą skalę (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Odnośnie zainicjowanego przez skarżących postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że składając wniosek strony wiedziały o przeznaczeniu terenu wynikającym zarówno ze Studium, jak i z projektu planu. Natomiast odnośnie braku wymaganych analiz poprzedzających sporządzenie projektu planu i uchwały intencyjnej wskazano, że przedmiotowe analizy są procesem złożonym. W niniejszym przypadku zostały przeprowadzone, a ich wnioski ujęte w dokumencie "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne (obszar systemu przyrodniczego miasta) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku". Analiza nie jest integralną częścią uchwały w sprawie planu, ani jej uzasadnieniem. Została przedstawiona Radzie Miejskiej Białegostoku przed podjęciem uchwały intencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszaru systemu przyrodniczego miasta). Skarga M. R., P. R. oraz T. R. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazana uchwała była już przedmiotem oceny tutejszego sądu w kilku sprawach ze skarg innych podmiotów, również składanych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.: II SA/Bk 837/12 (wyrok z dnia 5 marca 2013 r.), II SA/Bk 87/13 (wyrok z dnia 9 maja 2013 r.), II SA/Bk 964/12 r. (wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r.). We wszystkich wymienionych sprawach wydano wyroki oddalające skargi. W sprawach II SA/Bk 837/12 i II SA/Bk 964/12 zostały złożone skargi kasacyjne. Zdaniem składu orzekającego kilkukrotna ocena uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 czerwca 2012 r. przez tutejszy sąd nie stoi na przeszkodzie uczynienia jej po raz kolejny przedmiotem kontroli sądowej, z tym że ze skargi innych podmiotów niż skarżący w sprawach wyżej wymienionych. Co prawda zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje nie literalna, a celowościowa wykładnia tego przepisu, którą tutejszy sąd w pełni akceptuje. Wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie zamyka drogi sądowej podmiotowi zamierzającemu skorzystać z trybu zaskarżenia uregulowanego w art. 101 ust. 1 u.s.g., ale innemu niż ten, którego skarga na tę samą uchwałę została prawomocnie oddalona. Należy bowiem odróżnić te ustalenia planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami – co do treści odnoszących się do ogółu adresatów. Może natomiast ten sam plan miejscowy skontrolować pod względem legalności w takich granicach, w jakich nie był oceniany wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu innego skarżącego. W konsekwencji także ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych kolejnego skarżącego. Zatem sformułowanie "gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił" rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o "sprawę" indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawę samej uchwały (vide wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z dnia 18 października 2012 r., II OSK 1806/12 oraz wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach II SA/Bk 87/13 i II SA/Bk 964/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W konsekwencji nie występuje przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej (art. 101 ust. 2 u.s.g.) w rozpoznaniu sprawy niniejszej, natomiast skład orzekający jest związany tymi ustaleniami poczynionymi w sprawie II SA/Bk 837/12, które dotyczyły ogółu adresatów planu. Należy zaznaczyć, że właśnie sprawa II SA/Bk 837/12 była pierwszą, w której poddano kontroli zaskarżoną również w niniejszym postępowaniu uchwałę. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 837/12 sąd stwierdził zgodność z prawem procedury planistycznej, w tym brak istotnego naruszenia trybu sporządzania planu oraz brak naruszenia zasad sporządzania planu (art. 17 – 19 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W zakresie zatem, w jakim powyższa ocena nie odnosi się do indywidualnej materialnoprawnie sytuacji skarżących w sprawie niniejszej, sąd nie ma podstaw do kontroli legalności kwestionowanej uchwały. Obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający nie stwierdził również innych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. przeszkód formalnych uniemożliwiających nadanie biegu skardze. Warunkiem jej złożenia w oparciu o tę podstawę jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi oraz posiadanie legitymacji skargowej, która uzależniona została nie od posiadania interesu prawnego, ale od jego naruszenia. Skarżący wezwali Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 6 września 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 września 2012 r. Bezsporne jest również dochowanie terminu do złożenia skargi, który – zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. – jest trzydziestodniowy i biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - sześćdziesięciodniowy i biegnący od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wezwania – sześćdziesięciodniowy termin na złożenie skargi mijał dnia 12 listopada 2012 r. i tego też dnia skarga została złożona. Spełniony został również warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowe naruszenie nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia stanu zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale na wykazaniu, że naruszenie polega na zniesieniu, ograniczeniu czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Chodzi zatem o wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (tak wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA). Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, CBOSA). Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżących występuje w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu ingerencja ta, mimo że niekorzystna dla stron, nie przekracza granic władztwa planistycznego. Zarzuty skarżących dotyczyły w szczególności wprowadzenia w planie zapisów § 19 pkt 1 – 4 uchwały (zwłaszcza pkt 1), zakazujących na terenie objętym planem realizacji budynków i określonych tym przepisem budowli, co – jak zarzucali – wiąże się faktycznie z wykluczeniem zabudowy na działce nr [...]. Ich zdaniem zakaz ten powinien wynikać ze szczególnych okoliczności. W ocenie skarżących nierównomiernie potraktowano również właścicieli poszczególnych działek, obejmując część terenów niekorzystnymi zapisami planu (zawierającymi zakazy zabudowy, jak działkę nr [...]), a część działek wyłączając spod ich działania. Zdaniem sądu zgodzić się należy z oceną zaprezentowaną w poprzednich wyrokach tutejszego sądu, wydanych w sprawach II SA/Bk 837/12, II SA/Bk 87/13, II SA/Bk 984/12, że punktem wyjścia dla oceny trafności powyższych zarzutów, a więc i oceny legalności skorzystania przez gminę z władztwa planistycznego, jest ustalenie, że powodem uchwalenia planu było stworzenie kompleksowego systemu przyrodniczego miasta i konieczność zachowania naturalnego środowiska przyrodniczego - wobec postępującej urbanizacji oraz wobec dążenia do zachowania zdrowego otoczenia człowieka. Zatem ta okoliczność powinna stanowić kontekst rozpatrywania poszczególnych zarzutów. Odnosząc się do stanowiska skarżących zauważyć przede wszystkim należy, że ustalenia planu faktycznie nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia części działki nr [...], która przed uchwaleniem planu stanowiła grunt niezabudowany, sklasyfikowany w ewidencji jako grunt rolny (Ł – łąki, Lz – zalesienia, PS – pastwiska). Według ustaleń kwestionowanego planu działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1.3 ZP, ZL, WS i przeznaczona została pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe (§ 27 ust. 1). Nie wydano również, przed uchwaleniem planu, w stosunku do przedmiotowej działki aktów, które w sposób formalnoprawny kwalifikowałyby ją do zabudowy jednorodzinnej (odnośnie tego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy, z których wynikałaby możliwość realizacji takiej zabudowy). Nie zmienia powyższego ustalenia fakt wystąpienia przez skarżących w dniu [...] kwietnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy tej działki dla siedmiu budynków jednorodzinnych. Obowiązuje bowiem zasada pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie w sytuacji braku planu i ma charakter zastępczy, stanowi substytut ustaleń planowych. Zatem fakt pozostawania w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zainicjowanego w trakcie procedury planistycznej, w żaden sposób nie może wpłynąć na ocenę rozwiązań planistycznych zawartych w uchwalonym planie. Ustalenia planu nie wykluczają również całości działki spod zabudowy, gdyż obowiązują jedynie na jej części, natomiast zgodnie z treścią § 27 ust. 6 pkt 2 planu na terenie objętym planem pozostawiono skarżącym możliwość budowy kładek, altanek, urządzeń sportowych, urządzeń wodnych, obiektów małej architektury. Również ogólne określenie w § 27 ust. 1 planu o przeznaczeniu terenu "pod zieleń urządzoną", obejmuje, w ocenie sądu, taki sposób zagospodarowania terenu jak sad, ogród lub inny cel rekreacyjny lub wypoczynkowy. Nie oznacza to nic innego jak pozostawienie skarżącym możliwości zagospodarowania części działki objętej planem w sposób, w jaki mogła być zagospodarowana do momentu uchwalenia planu. Nie zmienia się zatem de facto status quo działki nr [...] w zakresie możliwego sposobu jej zagospodarowania, a tym samym nie można mówić o nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących, a w konsekwencji o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 6 czy art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem sądu warunki zagospodarowania działki skarżących zostały ustalone właśnie w kwestionowanym planie i to bez naruszenia interesu publicznego i bez nieuprawnionego naruszenia interesu skarżących. Także na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące nierównomiernego potraktowania skarżących i właścicieli innych działek. W uwagach do projektu planu wskazano, że działki położone pomiędzy ulicami A., R., M. i R. (nr ew. [...]), znajdujące się bliżej cieku wodnego (74 – 90 m) niż działka skarżących (ponad 100 m), nie zostały objęte ustaleniami planu, mimo że znajdują się bliżej Stawów Dojlidzkich, posiadają podobne warunki przyrodniczo – geologiczne oraz podobny sposób zagospodarowania. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał bowiem w sposób przekonujący powody, dla których tak a nie inaczej wyznaczył granice planu, a tym samym granice obowiązywania jego zapisów (§ 19 i § 27). Ze stanowiska organu wynika, że punktem wyjścia dla wyznaczania granic planu były konkretne uwarunkowania terenowe działek wynikające z opracowania ekofizjograficznego oraz ustalenia Studium, co należy uznać za obiektywny warunek wprowadzania ograniczeń (vide uzasadnienie zawarte w załączniku nr 2 w zakresie dotyczącym pkt 37 – 38 do zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do planu oraz vide uzasadnienie zaskarżonej uchwały). Należy również wskazać, że w Studium wprowadzono konieczność objęcia zakazem zabudowy oraz ustaleniami związanymi z koniecznością zachowania roli przyrodniczej i melioracyjnej – tereny cieków i strumieni. W części 3. Studium zatytułowanej "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", w punkcie 3.2., znajduje się zapis o wyłączeniu spod zabudowy terenów systemu przyrodniczego, w tym dolin cieków wodnych i strumieni oraz lasów oraz o konieczności umieszczenia na tych terenach w planach miejscowych jednoznacznego zakazu zabudowy. W Studium (część 3. punkt 4.1.1.) wskazano również, że tworzenie warunków do bioróżnorodności powinno się w miarę możliwości wiązać z dążeniem do zachowania dotychczasowych biologicznych obudów koryt cieków wodnych. Te normy Studium, w powiązaniu z podnoszonym przez organ argumentem o konieczności zapewnienia właściwego, a przede wszystkim skutecznego zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie miasta (wobec zmniejszającej się liczby terenów nieprzepuszczalnych w zlewniach rzek) stanowią, w ocenie sądu, wystarczające uzasadnienie wprowadzenia w planie – w zakresie, w jakim to uczyniono wobec skarżących – linii rozgraniczających obszar systemu przyrodniczego miasta i terenów, na których może być realizowana zabudowa. Tym bardziej, że – wbrew stanowisku skarżących – z mapy w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika położenie działki skarżących w bliskiej odległości od cieku wodnego znajdującego się po wschodniej stronie działki - oznaczonego, jak wynika z legendy, linią prostą koloru niebieskiego (k. 24 akt administracyjnych). Trafnie również organ wywodził, że zróżnicowanie wprowadzanych ograniczeń świadczy o uwzględnieniu przez organy, a nie o naruszeniu zasad: równości, proporcjonalności oraz ochrony własności (art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Z odpowiedzi na skargę oraz z uzasadnienia zarządzenia w sprawie rozpoznania uwag do projektu planu wynika, że organ rozumie tę zasadę w sposób prawidłowy, co skutkowało objęciem zakazem zabudowy jedynie poszczególnych, istotnych przyrodniczo części Dojlid Górnych, do których zaliczono część działki skarżących. Za dopuszczalne i pozostające w granicach prawa, a tym samym nienaruszające wymogu proporcjonalności ingerencji w prawa jednostki uznać należy uzasadnianie ograniczeń uwarunkowaniami ekofizjograficznymi (wynikającymi z "Ekofizjografii Białegostoku 2012 r."). Zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) wymagania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczące równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, wprowadza się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Zgodnie również z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (w tym przypadku ustawa stanowi podstawę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony środowiska. Powyższego, pozytywnego wyniku kontroli zaskarżonej uchwały nie mogła zmienić treść dokumentu przedłożonego przez skarżących w procesie planistycznym, a zatytułowanego "Dokumentacja badań podłoża gruntowego" działki nr [...], jak również treść dokumentu przedłożonego na etapie sądowym zatytułowanego "Opinia hydrologiczna" z marca 2013 r. (k. 63 – 67). Głównie co do treści tych dokumentów i wniosków z nich płynących toczyła się dyskusja między stronami w pismach procesowych składanych do akt sądowych (vide pismo skarżących z dnia 25 marca 2013 r. i jego fragment na k. 40 – 41, pismo organu z dnia 16 kwietnia 2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną na k. 71 – 77, pismo skarżących z dnia 6 czerwca 2013 r. na k. 86-93, pismo organu z dnia 10 lipca 2013 r. na k. 111 - 113). Skład orzekający po przeanalizowaniu argumentacji powoływanej przez obydwie sporne strony w wyżej wymienionych pismach procesowych ocenił jako trafne i nienaruszające prawa stanowisko organu. Za jego podsumowanie można uznać ocenę organu, zgodnie z którą przedłożone przez skarżących dokumenty odnoszą się niewątpliwie do działki nr [...], natomiast "nie charakteryzują przedmiotu w ujęciu szerszym czyli całej zlewni rzeki Białej, której częścią jest przedmiotowy teren" (k. 72). Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., iż: "Przyczyną różnego postrzegania problematyki i wyciągania wniosków jest zupełnie innych charakter opracowań. Dokumentacja badań podłoża gruntowego skupia się wyłącznie na aspekcie budowlanym – technicznych możliwościach lokalizowania budynków [...]. Opracowanie ekofizjograficzne charakteryzuje natomiast poszczególne elementy przyrodnicze i ich wzajemne powiązania na przedmiotowym obszarze. Określa uwarunkowania obszaru w o wiele większym zakresie niż warunki gruntowo – wodne" (k. 111 verte). Istotnie, zdaniem składu orzekającego, dokumentacja przygotowywana w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia daleko szerszy aspekt kształtowania przestrzeni publicznej, funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta, warunków życia jego mieszkańców. Uwzględnia więc punkt widzenia nieujęty w przedłożonej przez strony "Dokumentacji", bo bierze pod uwagę zasadę zrównoważonego rozwoju. Dopiero zatem tak szeroka perspektywa pozwala właściwie wyważyć rolę interesu publicznego i prywatnego, co – w ocenie sądu – w sprawie niniejszej nastąpiło bez naruszenia prawa i z poszanowaniem zasad, których naruszenie zarzucono w skardze. Na marginesie wskazać przy tym należy, że organ wskazał (w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r.), iż na każdym etapie procesu planistycznego brał pod uwagę stan zagospodarowania działki nr [...]. Świadczy to o wieloaspektowym podejściu do ustalenia jej przeznaczenia planistycznego. Reasumując stwierdzić trzeba, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działki skarżących – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżących, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Jeszcze raz należy podkreślić zgodność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem tych nieruchomości, wprowadzenie ograniczeń nieingerujących w istotę prawa własności (zapewniono możliwość zagospodarowania objętej planem części działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem – tereny rolne, w tym łąki i pastwiska). Wskazać należy, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż ustalenia planu dotyczące działki skarżących stanowią fragment pewnej całości koncepcyjnej i prawnej dotyczącej dzielnicy Dojlidy Górne, co nie jest bez znaczenia dla oceny legalności uchwały. To dążenie do kompleksowego uregulowania wskazanego fragmentu obszaru Białegostoku stanowi również wartość prawną, w kontekście której należało oceniać rozwiązania przyjęte dla poszczególnych działek, w tym działki skarżących. Zauważyć należy, że ze względu na ogólną koncepcję sytemu przyrodniczego miasta stosowano wobec wszystkich objętych planem działek te same kryteria. Nie granice własności, ale uwarunkowania fizjograficzne były podstawą wprowadzanych ograniczeń, zatem nie może być mowy o naruszeniu zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji, czy zasady równości dotyczącej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Również fakt zachowania dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu (który nie był terenem budowlanym) nie może być argumentem świadczącym o nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności. Przypomnieć należy, że właściciel może korzystać ze swojego prawa oraz rozporządzać prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego), a sposób wykonywania prawa własności może być ustalony również w planie miejscowym (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej). Wskazać też należy, wbrew stanowisku skarżących, że została sporządzona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w piśmie z dnia 5 września 2011 r., k. 1 akt administracyjnych (zarzut zawarty w pkt 5 skargi). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela również w pełni stanowisko tutejszego sądu ze spraw II SA/Bk 837/12, II SA/Bk 87/13 i II SA/Bk 964/12, w których wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. To badanie w sprawie niniejszej – w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących - również dało wynik pozytywny (o legalności przyjętych rozwiązań), co prowadziło do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.