II SAB/Bk 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia wniosku skarżącej G. M. z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej G. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nakazał sporządzenie projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działkach położonych w S. przy ul. [...], nr ewid. działek [...] i [...]. 2. W dniu 22 stycznia 2010 r. (data wpływu do organu 26 stycznia 2010 r.) G. M. złożyła do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. 3. Jednocześnie w tym samym dniu G. M. złożyła do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji. 4. W dniu 4 stycznia 2016 r. G. M., po uprzednim złożeniu zażalenia na bezczynność, wywiodła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Zarzuciła, że organ uchyla się od przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i wydania decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. W związku z powyższym wniosła o orzeczenie bezczynności organu oraz zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku sądowego; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., według uznania Sądu; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że pomimo upływu prawie 6 lat od złożenia wniosku o wznowienie postępowania, postępowanie administracyjne nie było przeprowadzone a sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej nawet to, że przez pewien okres czasu akta były w sądach administracyjnych, nie może uzasadniać tak wielkiej zwłoki. Organ jako gospodarz swoich akt nie wypożyczył ich z sądu, nie pozyskał niezbędnych odpisów ani też nie zapoznał się z aktami w siedzibie sądu. W sprawie niniejszej organ biernie czekał, nie podjął żadnych kroków niezbędnych do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej nie można mieć żadnych wątpliwości, że bierne oczekiwanie na zwrot akt z sądu jest bezczynnością powstałą z wyłącznej winy organu. 5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podał, że w dniu 29 stycznia 2010 r. zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w celu ustalenia podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w sprawie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, zakończonego decyzją z dnia [...] września 2009 r. W związku z prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. , powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 17 marca 2010 r., przesłał komplet akt przedmiotowej sprawy. Do dnia 8 stycznia 2016 r. organ akt tych nie otrzymał. Uniemożliwiło to rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania z dnia 22 stycznia 2010 r. 6. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wznowił postępowanie w celu przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w sprawie nakazania sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przed merytoryczną oceną skargi należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia to czy organ wyższej instancji rozpoznał zażalenie a także sposób rozpoznania takiego zażalenia. Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 P.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia (zob. A. Kabat (w( B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2011, teza 3 komentarza do art. 53). W rozpoznawanej sprawie, skarżąca wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., co otworzyło jej możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść żądania skargi istota rzeczy w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżony organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 22 stycznia 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nakazującą sporządzenie projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, na działkach położonych w S. przy ul. L., nr ewid. działek [...] i [...]. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 87/11 z 6 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467), w tym przedmiocie pozostają jednolite. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (pub. CBOSA). Podkreślić należy, że dla sposobu załatwienia skargi na bezczynność przez sąd istotna jest także data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w stosunku do daty złożenia skargi na bezczynność i daty orzekania przez sąd. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego – po wniesienia skargi na bezczynność - sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide: postanowienie NSA w sprawie II OSK 1953/12 z 18 września 2012 r. oraz wyroki w sprawach II SAB/Wa 323/13 z 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 653/13 z 21 marca 2014 r., II SAB/Łd 1/14 z 4 marca 2014 r., pub. CBOSA). Zaś w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa. Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przypadku bezczynności, jej klasycznym przykładem jest niewydanie aktu administracyjnego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a., zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie jej załatwienia przez sąd. Drugą sytuacją jest pozostawanie organu w bezczynności w dacie wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, ale usunięcie jej przed załatwieniem skargi przez sąd. Taka skarga mimo niemożności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego przynosi oczekiwany efekt przez skarżącego, co mimo umorzenia postępowania pozwala ocenić ją jako uzasadnioną i orzec o charakterze bezczynności, ewentualnie wymierzyć grzywnę. Z akt sprawy niniejszej wynika, że organ po złożeniu skargi na bezczynność, wydał w dniu 22 marca 2016 r. postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2009 r. Wynikająca z akt sprawy okoliczność wydania tego postanowienia, już po złożeniu skargi na bezczynność organu uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku. Dlatego w pkt 1 wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 stycznia 2010 r. Jak już wskazano powyżej umorzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu bezczynność w sprawie niniejszej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu Sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W niniejszej sprawie, skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organ administracji publicznej działań zmierzających do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania. Zasadą wynikającą z art. 35 K.p.a. jest, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Natomiast stosowanie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. od daty złożenia wniosku o wznowienie postepowania w dniu 26 stycznia 2010 r. do dnia 22 marca 2016 r. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Organ nie poinformował przy tym stron postępowania, o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Bezczynności organu nie uzasadniają argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi niezałatwienie sprawy w terminie było spowodowane przesłaniem w dniu 17 marca 2010 r. do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, kompletu akt sprawy niniejszej, w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt zamienny. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że fakt przekazania akt organowi odwoławczemu, czy też sądowi nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. W takiej sytuacji jeżeli organ uzna, że zachodzą okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. że od orzeczenia sądu lub innego organu zależy rozpoznanie sprawy, powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, co umożliwiłoby stronie ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie w celu skontrolowania jego legalności. W wypadku natomiast, gdy postępowanie przed innym organem lub przed sądem nie ma bezpośredniego wpływu na rozpoznanie sprawy, a jedyną przeszkodą jest pozostawanie akt w sądzie lub w innym organie, organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy lub sąd i zwrot akt może być ocenione tylko jako bezczynność organu (vide: wyrok NSA z: 8 października 1999 r., IV SAB 46/99, Lex 47851; 20 grudnia 2011 r., I OSK 1471/11, Lex 1194181; 20 marca 2013 r., II OSK 552/13, Lex 1301134; wyrok WSA: w Warszawie z 16 czerwca 2005 r., I SAB/Wa 18/05, Lex 179054; w Białymstoku z 18 września 2008 r. II SAB/Bk 12/08, Lex 526437; w Poznaniu z 19 grudnia 2012 r. IV SA/Po 1075/12, Lex 1234765). Brak akt administracyjnych, nie mógł zatem stanowić uzasadnionej przeszkody w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 stycznia 2010 r. o wznowienie postępowania. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), organ mógł przed przesłaniem akt, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w K.p.a. W sprawie niniejszej na zwrócenie uwagi zasługuje fakt, że od daty złożenia wniosku – 26 stycznia 2010 r. (data wpływu do organu) do czasu przesłania akt – 17 marca 2010 r. wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego, minęło ponad 1,5 miesiąca. W takim czasie, zgodnie z terminami określonymi w K.p.a., organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wydanie wstępnego postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest skomplikowaną czynnością procesową. W pierwszej fazie postępowania wznowieniowego, zgodnie z treścią art. 149 K.p.a., organ postanowieniem wznawia postępowanie albo odmawia wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania właściwie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki. Gdyby organ procedował prawidłowo to postanowienie takie mógłby wydać jeszcze przed przekazaniem akt. Takie działanie organu, który przez okres 6 lat nie załatwia wniosku o wznowienie postępowania, powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W związku z powyższym za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 1.000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Zdaniem składu orzekającego wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za bezczynność), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do bezczynności w załatwieniu sprawy. Z uwagi na zgłoszenie przez skarżącą wniosku o przyznanie sumy pieniężnej obok wymierzania organowi grzywny, podać należy, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny jak i przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wybór zastosowanego środka zależy od uznania Sądu, albowiem ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę. W ocenie Sądu, jak już wskazano powyżej, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, zamiast przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej spełni swoją rolę represyjno – prewnecyjną. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).