II SAB/Bk 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Zambrowskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Zambrowskiego do rozpoznania, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku R. P. z dnia 12 sierpnia 2024 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty Zambrowskiego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 września 2024 r. R. P. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty Zambrowskiego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 sierpnia 2024 r. skarżący złożył pisemnie wniosek o udostępnienie informacji w postaci umowy zlecenia wraz z załącznikami (upoważnieniami) do umowy zawartej w dniu 26 czerwca 2024 roku z prawnikiem realizującym zadania na rzecz Starostwa Powiatowego w Zambrowie (usługi doradcze). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał kserokopie oraz odbiór osobisty. W dniu 23 sierpnia 2024 r. Starostwo Powiatowe udzieliło skarżącemu odpowiedzi, przekazując mu kserokopię żądanych dokumentów, w których usunięto dane zleceniobiorcy. W związku z powyższym skarżący, jako radny powiatowy, złożył interpelację o podanie nazwy firmy lub imienia i nazwiska osoby, która świadczy usługi doradcze na rzecz Starostwa Powiatowego w Zambrowie, zgodnie z umową zlecenia z 26 czerwca 2024 roku. W odpowiedzi z dnia 6 września 2024 r. organ wyjaśnił, że informacja, o udostępnienie której skarżący się zwrócił, nie może być udostępniona, gdyż jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zleceniobiorca umowy zlecenia zawartej w dniu 26 czerwca 2024 r., świadczący usługi doradcze na rzecz Starostwa Powiatowego w Zambrowie, jest osobą fizyczną, której dane są ustawowo chronione. Nadto wskazał, że wybór zleceniobiorcy na realizację usług doradczych odbył się zgodnie z obowiązującymi przepisami i został poprzedzony analizą potrzeb i wymagań związanych z przedmiotem umowy. Wyboru dokonano w trybie § 5 ust. 1 pkt 5 Zasad udzielania zamówień publicznych o wartości mniejszej niż 130.000 zł, stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr 35/21 Starosty Zambrowskiego z dnia 25 listopada 2021 r. Zakresy obowiązków radcy prawnego i pracownika ds. kadr zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w Zambrowie nie pokrywają się obowiązkami Zleceniobiorcy umowy zlecenia z 26 czerwca 2024 r. W piśmie z 11 września 2024 r. skarżący, w związku z niepełną odpowiedzią na złożoną przez niego interpelację, ponownie zwrócił się o informację, kto wybrał wskazanego w umowie zleceniu prawnika na realizację usług doradczych oraz o rozwinięcie odpowiedzi i merytoryczne uzasadnienie, dlaczego przy zatrudnieniu nowego prawnika zastosowano § 5 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia Nr 35/21 Starosty Zambrowskiego z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie określenia udzielania zamówień publicznych o wartości mniejszej niż 130.000 zł, a mianowicie, że: "zasady określone w § 3 i 4 nie mają zastosowania, jeżeli ze względu na specyfikę zamówienia, dokonanie analizy rynku poprzedzającej wybór wykonawcy nic jest zasadne, w szczególności z następujących powodów: występują inne przyczyny takie jak np. ekonomiczne, organizacyjne, gospodarcze, techniczne, faktyczne lub społeczne powodujące, że w danych okolicznościach zamówienie może zrealizować jeden wykonawca", a nie tylko zacytowanie paragrafu. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że wszystkie informacje publiczne odnośnie umowy zlecenia zawartej 26 czerwca 2024 r. zostały skarżącemu udostępnione we właściwym, ustawowym terminie. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że brak decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji ogranicza radnym i obywatelom funkcję kontroli społecznej, która pozwala lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, który w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej. Jednakże, pomimo faktycznej odmowy udostępnienia, nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skarżący wskazał, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji w dwojaki sposób: po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, po drugie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji. Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie mają przy tym znaczenia, w ocenie skarżącego, pisma, które organ do niego wystosował, skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). Wydanie przez organ decyzji administracyjnej jest bowiem niezbędne do umożliwienia skarżącemu zakwestionowania prawidłowości ograniczenia prawa do informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący otrzymał odpowiedzi na wszystkie z kierowanych do organu pytań. Zdaniem organu, działania związane z umową będącą przedmiotem zapytania skarżącego - a jednocześnie radnego - są elementem jego działalności politycznej i społecznej. Zleceniobiorca z umowy zlecenia jest osobą fizyczną, niebędącą przedsiębiorcą, nie wykonuje "wolnego zawodu", w szczególności nie jest radcą prawnym i adwokatem. Nie jest również osobą publiczną, aktywną w sferze społecznej i politycznej. Nadto nie zezwolił Zleceniodawcy na udostępnianie swoich danych osobom trzecim. Dlatego, przy udostępnianiu informacji, organ miał na uwadze, że udostępnienie kopii dokumentu bez anonimizacji danych naruszałoby jego prawo do prywatności oraz naraziłoby organ na odpowiedzialność prawną wobec Zleceniobiorcy. Z drugiej strony, gdyby nie zanonimizowano dokumentu, również sam skarżący mógłby zarzucać, że organ nie przestrzega przepisów o ochronie danych osobowych. Powołując przepisy Konstytucji organ wyjaśnił, że w przypadku kolizji konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z prawem do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje bowiem formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Z tego powodu pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej, zostało zrealizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby. Również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, wobec czego złożona skarga nie zasługuje w ocenie organu na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Przedmiot kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącego dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje wyżej wskazana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia, czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego, czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta Zambrowski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej– w zakresie, w jakim pozostaje dysponentem takiej informacji. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ustawę jak też art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Zatem na gruncie omawianej ustawy bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Bez wątpienia informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący domagał się udostępnienia umowy zlecenia wraz z załącznikami (upoważnieniami) do umowy zawartej 26 czerwca 2024 r. z prawnikiem realizującym zadania na rzecz Starostwa. Starosta udostępnił żądane dokumenty, anonimizując jednak dane osoby, która zawarła umowę ze Starostwem. Wg Starosty, utajnienia tych danych wymaga poszanowanie prawa do prywatności osoby, z którą umowa została zawarta. Sąd stwierdza, że jeżeli organ ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, powinien był orzec o tym w drodze decyzji. Brak wydania takiej decyzji powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Niezależnie od tego wskazać należy, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. W ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SAB/Go 44/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180, także CBOSA). Wskazuje się też, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13, CBOSA). Sąd orzekający w sprawie niniejszej poglądy te podziela i uznaje za własne. Ustalony stan faktyczny i prawny dają podstawę do stwierdzenia, że anonimizując dane podmiotu, z którym Starosta zawarł umowę zlecenia, organ nie udzielił żądanej informacji w zakresie wyrażonym we wniosku i w tej mierze dopuścił się bezczynności w jego załatwieniu. W sytuacji, gdy wskazana przez skarżącego umowa cywilnoprawna związana jest z wydatkowaniem środków publicznych, to organ, ze wskazanych wyżej powodów, obowiązany był do jej udostępnienia, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2024 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). W sprawie brak jest tego typu przesłanek. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.