II SAB/Bk 12/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosków S. T. z dnia [...] listopada 2012 roku i [...] listopada 2012 roku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 44,00 (słownie: czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SAB/Bk 12/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 listopada 2012 r. S. T. wystąpił do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej "prowadzonego postępowania (...) w sprawie geodety J. K.". Wniósł o doręczenie mu informacji o sprawie "poprzez udostępnienie kopii z postępowania". Jako podstawę prawną wniosku wskazał ustawę o dostępie do informacji publicznej. Kolejnym wnioskiem, tym razem z dnia 12 listopada 2012 r., S. T. zwrócił się do tego samego organu, na podstawie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o "udostępnienie kopii postępowania prowadzonego przez Urząd (...) w sprawie rozgraniczenia posesji [...] dokonanego przez geodetę N. w G.". Następnie S. T. złożył w trybie art. 37 k.p.a. dwa zażalenia na niezałatwienie w terminie 14 dni przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. jego wniosków z dnia 10 i 12 listopada 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. W piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. udzielił odpowiedzi na wnioski, wskazując że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że korzystając z własnych uprawnień nadzorczych wszczął postępowanie kontrolno – wyjaśniające dotyczące prawidłowości wykonania prac geodezyjnych przez dwóch geodetów: J. K. (w zakresie opracowania w 2008 r. dokumentacji technicznej przedstawiającej położenie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w G. i wykorzystanej następnie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego) oraz L. N. (w zakresie opracowania w 2010 r. dokumentacji geodezyjnej w przedmiocie wznowienia znaków granicznych dla działek nr [...] i [...] położonych w G.). Akta postępowania kontrolnego nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą spraw indywidualnych, prowadzonych wobec konkretnych osób. Skargę na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w zakresie niezałatwienia wniosków z dnia 10 i 12 listopada 2012 r. złożył do sądu administracyjnego S. T. Wskazał, że jego wnioski zawierały żądanie wydania decyzji o odmowie załatwienia sprawy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wystąpieniem ministra właściwego w sprawach geodezji i kartografii, a chodziło w niej o nieprawidłowości w sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej przez dwóch geodetów: J. K. i L. N. W ocenie skarżącego okoliczność, że przedstawiono ministrowi pismo zawierające jego wniosek o ukaranie geodetów wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, że prowadzone postępowanie nie ma charakteru wyłącznie sprawdzająco - kontrolnego. Skarżący wskazał też, że jego zdaniem dostęp do informacji publicznej jest jedną z podstawowych instytucji porządku prawnego Rzeczypospolitej, zatem niedopuszczalne jest działanie ograniczające ten dostęp, w szczególności ograniczające uzyskanie informacji o pracy urzędników. Skarżący dodatkowo sprecyzował swoje stanowisko w piśmie z dnia 2 lutego 2013 r. (k. 13 – 14) oraz w piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. (k. 45). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania żądanych informacji jako publicznych nie miał obowiązku wydawać decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podczas rozprawy w dniu 23 maja 2013 r. skarżący złożył kolejne pismo wyjaśniające jego stanowisko (k. 52). Wskazał, że jego żądania dotyczą wydania kopii z akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego wobec geodetów. Wcześniej bowiem udzielano mu różnych informacji bez podania ich źródeł (dokumentów, na podstawie których je sformułowano). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organ do chwili wyrokowania pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego z dnia 10 i 12 listopada 2012 r. Przedmiotem tych wniosków było, jak sprecyzował skarżący na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r., "udostępnienie kopii z akt postępowania wyjaśniającego w stosunku do geodetów" (k. 54). W piśmie organu z dnia 7 grudnia 2012 r. stanowiącym odpowiedź na obydwa wnioski potwierdzono okoliczność prowadzenia takich postępowań, jednak uznano że dotyczące ich informacje nie stanowią informacji publicznej. To też było powodem, jak wskazano, niewydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy ocenić, że udzielenie skarżącemu odpowiedzi wyłącznie w formie pisma procesowego byłoby uzasadnione i wykluczałoby zarzut bezczynności w sytuacji, gdyby stanowisko organu w przedmiocie kwalifikacji żądanych informacji (jako nieposiadających waloru "publiczności") było prawidłowe. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela jednak tego stanowiska. W ocenie sądu organ nie dokonał wykładni pojęcia informacji publicznej, a w konsekwencji błędnie zakwalifikował tę, o którą wystąpił skarżący. Skutkowało to niezałatwieniem w sposób wymagany prawem obydwu wniosków z dnia 10 i 12 listopada 2012 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepisy te, z uwagi na konstytucyjną rangę prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy wykładać z uwzględnieniem kontekstu konstytucyjnego. To prowadzi do uznania, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nadto informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Informację publiczną stanowią więc zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 190/13 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06 oraz z dnia 11 lipca 2012 r., VIII SAB/Wa 13/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Istotne jest, co podkreśla się w orzecznictwie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe tzn. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje zatem swoim zasięgiem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać pojęcia dostępu do informacji publicznej do pojęcia dostępu do dokumentów (vide wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., II SAB/Wa 66/12, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy niniejszej skarżący ubiegał się o udostępnienie, w formie kserokopii, dokumentów z akt postępowania kontrolno – wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 "b" ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności: 1) kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy: a) zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, b) posiadanie uprawnień zawodowych przez osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Nie ulega zatem wątpliwości, że dokumenty sporządzone przez organ w takim postępowaniu lub też do akt takiego postępowania dołączone zawierają treści służące realizowaniu przez inspektora wojewódzkiego zadań publicznych (kontrolnych) i odnoszą się do tego organu. Inaczej rzecz ujmując można stwierdzić, że przedmiotowe dokumenty wiążą się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Organ używa ich bowiem do realizacji przewidzianych prawem zadań tj. do wykonywania funkcji kontrolno – sprawdzającej. Należy zatem ocenić, że dokumenty, których kserokopii skarżący zażądał, zawierają treści, które należy zakwalifikować jako informację publiczną. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że tę należy rozumieć szeroko, jako każdy fakt, każdą czynność dotyczącą realizacji przez organ publiczny jego ustawowych zadań (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 189/13, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju postępowania one dotyczą, jaki jest przedmiot tego postępowania. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się również dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez osoby prowadzące postępowanie dyscyplinarne, jak np. wniosek dyscyplinarny czy orzeczenie dyscyplinarne (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Lu 77/12, CBOSA). Tę linię orzecznictwa skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, bowiem odpowiada ona szerokiemu, wyprowadzanemu z art. 61 Konstytucji, wykładaniu pojęcia informacji publicznej. Inną kwestią jest natomiast zagadnienie dostępu do informacji publicznej, czy też dostępu do danych zawartych w dokumentach wytworzonych lub uzyskanych w związku z wykonywaniem zadań publicznych, który to dostęp jest ograniczony ze względu na dobra chronione prawem. Zgodnie z art. 5 ust. 1 – 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu: w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 3 i 4 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. W przedmiotowej sprawie organ, przyjmując błędne rozumienie pojęcia informacji publicznej, nie przeprowadził żadnej kwalifikacji czy selekcji informacji zawartych w dokumentach prowadzonego postępowania kontrolno – wyjaśniającego, uznając że skoro dotyczą one konkretnych osób, to wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem, zgodnie ze wskazaną wyżej linią orzecznictwa, powinien był zakwalifikować żądane informacje jako publiczne (bowiem są zawarte w dokumentach związanych z realizacją przez organ zadań publicznych), a jedynie ewentualnie dokonać rozgraniczenia, które podlegają udostępnieniu bez ograniczenia, a które wymagają ochrony ze względu na dobra chronione prawem, w tym dobra osobiste osób, wobec których prowadzone są postępowania. Prawidłowo przeprowadzona ocena powinna była skutkować udostępnieniem informacji zakwalifikowanej jako publiczna, w zakresie niepodlegającym ustawowej ochronie (w drodze czynności materialno – technicznej udostępnienia kserokopii dokumentów urzędowych zawierających takie informacje) oraz ewentualnie wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie ze względu na konieczność ochrony dóbr ustawowo objętych zakazem udostępniania. Tylko taki sposób postępowania zapewniałby pełną i prawidłową realizację prawa dostępu do informacji publicznej w sprawie niniejszej oraz umożliwiał przeprowadzenie procesowej kontroli działania organu w zakresie, w jakim doszłoby do odmowy jej udostępnienia. Decyzja wydawana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podlega bowiem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Analiza pisma z dnia 7 grudnia 2012 r. stanowiącego odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia żadnego z powyższych wymagań. Nie stanowi czynności materialno – technicznej, której przedmiotem jest udostępnienie informacji (uwzględniającej wniosek choćby w części). Nie stanowi również odmownej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem takiej jej kwalifikacji nie dokonuje sam organ, wskazując że nie wydawał decyzji w tym trybie. Przedmiotowe pismo stanowi w istocie pismo informacyjne, a nie stanowi załatwienia wniosków skarżącego w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia, gdy organ – we wskazanym wyżej terminie - milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub też dokonuje czynności, której nie można uznać za czynność materialno – techniczną załatwiającą wniosek, jak też gdy nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji w przypadku wystąpienia ku temu przesłanek. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pismo informacyjne z dnia 7 grudnia 2012 r. nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosków skarżącego, co uprawnia do oceny, że organ pozostaje w bezczynności w tym zakresie. W tym stanie sprawy, nie mając podstaw do oddalenia skargi, o co wnosił organ, jak również w braku podstaw do umorzenia postępowania (nie nastąpiło załatwienie wniosku strony przed dniem wyrokowania) sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zobowiązał organ do załatwienia wniosków skarżącego w terminie ustawowym czternastu dni od daty zwrotu akt organowi. Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z taką kwalifikacją bezczynności (także przewlekłości) mamy do czynienia, gdy naruszenie prawa można stwierdzić w sposób oczywisty, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy. Wyjaśnienie tego pojęcia następuje zawsze w kontekście okoliczności konkretnej sprawy (vide wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Zdaniem składu orzekającego taka sytuacja nie zaistniała w niniejszym postępowaniu. Zauważyć należy, że organ wyjaśnił skarżącemu z jakiego powodu nie załatwił jego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i uczynił to w niecały miesiąc od daty ich wpływu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Obejmują one wyłącznie zwrot wydatków strony na przejazd do sądu, bowiem w zakresie kosztów sądowych został on od ich ponoszenia zwolniony i nie był nimi obciążany.