II SAB/Bk 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. w S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. w przedmiocie wydania zezwolenia na poszukiwanie zabytków 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B.; 2. oddala wniosek o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący; 3. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności organu; 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. do wydania decyzji; 5. zasądza od P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. na rzecz skarżącego S. w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] listopada 2021 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2021 r.) S. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), reprezentowane przez Prezesa, złożyło w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków Delegatura w S. wniosek o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku. Pismem z [...] grudnia 2021 r., znak [...], P. Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w S. zawiadomił wnioskodawcę, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") ze względu na konieczność analizy materiału dowodowego w sprawie. Nowy termin załatwienia sprawy ustalono na [...] stycznia 2022 r. Powyższy organ pismem z [...] stycznia 2022 r., znak j.w., powiadomił Stowarzyszenie o przekazaniu wniosku do organu właściwego, tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków w S., w związku z porozumieniem z [...] grudnia 2008 r. w sprawie powierzenia Miastu S. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody P., realizowanych przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stowarzyszenie [...] stycznia 2022 r. złożyło ponaglenie do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Następnie, pismem z [...] stycznia 2022 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. Strona zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 §1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w przewlekłości i bezczynności przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w S.. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności tego organu oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy. Wniosła także o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Pismem z 18 lutego 2022 r. Stowarzyszenie odniosło się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi ze względu na brak legitymacji do jej złożenia przez P. L. – prezesa Stowarzyszenia, który w skardze został wskazany jako skarżący. Wezwaniem z [...] lutego 2022 r. (doręczonym P. L. [...] lutego 2022 r.) sąd zwrócił się do ww. o nadesłanie oświadczenia, czy skargę wnosi on we własnym imieniu, czy w imieniu Stowarzyszenia, a w zależności od tego o złożenie odpowiednich dokumentów. Pismem z [...] lutego 2022 r. P. L. poinformował, że przedmiotową skargę wniósł jako prezes Stowarzyszenia, zgodnie z posiadanym pełnomocnictwem z [...] stycznia 2021 r., które przedłożył w załączeniu. W związku z tym zarządzeniem z [...] lutego 2022 r. sąd uznał, że stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie. Z tego powodu nie było podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie przed wniesieniem skargi złożyło, w dniu [...] stycznia 2022 r., stosowne ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez organ. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy Stowarzyszenie zarzuciło organowi bezczynność w wydaniu decyzji i przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 9/12; z 21 kwietnia 2016r., II SAB/Ol 85/15; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. kontrola sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zauważyć ponadto należy, w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawie administracyjnej. W sytuacji objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu strona inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. np. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; z 28 kwietnia 2015 r., II GSK 622/14, CBOSA; z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z 18 września 2019 r., II OSK 1290/19). W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W opinii składu orzekającego, w okolicznościach sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć należy, że sporny wniosek Stowarzyszenie wniosło do organu [...] listopada 2021 r. Zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. na [...] stycznia 2022 r., zostało wydane [...] grudnia 2021 r., a więc jeszcze w terminach dopuszczonych przez art. 35 § 3 k.p.a. Uwagę zwraca jednak kolejne z pism organu, czyli wydane [...] stycznia 2022 r. zawiadomienie o przekazaniu sprawy według właściwości Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w S. Zawiadomienie to zostało przekazane na 9 dni przed upływem wyznaczonego wcześniej terminu na załatwienie sprawy. W aktach administracyjnych brak jednak jakiegokolwiek śladu, by organ w tym czasie podejmował jakiekolwiek inne działania zmierzające do załatwienia sprawy, mimo że jako powód przedłużenia terminu podał konieczność analizy materiału dowodowego w sprawie. Także do dnia wniesienia skargi do sądu organ nie rozstrzygnął sprawy w przewidzianej prawem formie. Tłem dla sporu o przewlekłość postępowania, czy też bezczynność, w niniejszej sprawie pozostaje w głównej mierze kwestia przekazania sprawy do innego organu według właściwości, o której mowa w zawiadomieniu z [...] stycznia 2022 r. Z art. 19 k.p.a. wynika ciążący na organach administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy administracji są zobowiązane do badania swej właściwości na każdym etapie postępowania, ponieważ w trakcie postępowania mogą ulec zmianie przepisy określające właściwość (por. tezę trzecią wyroku SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, nr 3, s. 108). Z kolei z art. 65 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Dobrą praktyką organu winno być zbadanie swojej właściwości do rozpoznania sprawy tuż po jego zainicjowaniu, niezwłocznie, np. po wpłynięciu wniosku (podania), jak w sprawie niniejszej. W jej realiach nie można jednak mówić o braku zwłoki po stronie organu, w sytuacji, kiedy przekazanie wniosku ([...] stycznia 2022 r.) według właściwości następuje po upływie ponad półtora miesiąca od jego wpływu ([...] listopada 2021 r.), kiedy wcześniej ([...] grudnia 2021 r.) termin na załatwienie sprawy został przedłużony do [...] stycznia 2022 r. Co szczególnie istotne, w odpowiedzi na skargę organ podnosi, że rozpoznawanie wniosków o wydawanie pozwoleń na poszukiwanie zabytków przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. na podstawie ww. porozumienia z [...] grudnia 2008 r. stanowi wyraz dotychczasowej przyjętej praktyki. Tym bardziej dziwi więc, że przekazanie sprawy według właściwości nie nastąpiło znacznie wcześnie, a dopiero na 9 dni przed upływem i tak przedłużonego już terminu. Skład orzekający zwraca jedynie na marginesie uwagę, że duża część argumentacji Stowarzyszenia, jak i organu w odpowiedzi na skargę, dotyczy w istocie także tego, jaki organ powinien być właściwy do rozpoznania spornego wniosku. Kwestia ta, choć związaną z analizowaną, nie podlega jednak kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniosek złożony przez Stowarzyszenie był kompletny, zawierał wszelkie wymagane przepisami elementy; wnioskodawca nie był wzywany do uzupełniania braków formalnych czy składania dodatkowych wyjaśnień. Na każdym etapie postępowania administracyjnego wskazywano, że wniosek dotyczy poszukiwania zabytków. Zastanawiające jest wobec tego, dlaczego w odpowiedzi na skargę organ akcentuje konieczność traktowania ww. wniosku jak wniosku o wydanie pozwolenia na badania archeologiczne, który nota bene charakteryzuje się dodatkowymi obligatoryjnymi elementami. Autor odpowiedzi na skargę nie miał przy tym podstaw, by powoływać się na decyzję wydaną wcześniej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Po pierwsze, wniosek nie był tożsamy, gdyż dotyczył innego okresu. Po drugie, co prawda Miejski Konserwator Zabytków w poprzedniej decyzji zwrócił uwagę na potrzebę zmiany typu wniosku Stowarzyszenia na wniosek na badania archeologiczne, jednak dał temu wyraz w zawiadomieniu o brakach formalnych – w postępowaniu analizowanym przez sąd, żadnego wezwania w tym zakresie nie było. Podsumowując, prowadzenie postępowania przez organ przez okres dłuższy, niż stanowią przepisy, daleki od niezwłocznego, nie było zgodne z prawem. W aktach administracyjnych próżno szukać dowodów na to, że przedłużenie postępowania było konieczne, np. ze względu na analizę materiału dowodowego, o której wspomniał organ. Wręcz przeciwnie, przekazanie wniosku do rozpoznania innemu organowi według właściwości w tak odległym od wpływu wniosku terminie, pozwala twierdzić, że w sprawie nie były podejmowane jakiekolwiek czynności, mogące uzasadniać dłuższy czas procedowania. Również stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę nie przeczy przekonaniu strony skarżącej, jak i składu orzekającego. Kontekst sprawy pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie powinno być podjęte w sposób niezwłoczny. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru (pkt 2 wyroku). Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W realiach niniejszej sprawy organ dokonał przedłużenia postępowania formalnie zgodnie z literą prawą, jednak kontekst całego postępowania i możliwość rozpatrzenia wniosku w sposób niezwłoczny kazał uznać, że nie było to konieczne. Zmiana terminu załatwienia sprawy została dokonana jednokrotnie, nie było to działanie notoryczne. W związku z tym nie było podstaw do uznania przewlekłości za rażącą. Sąd umorzył jednocześnie postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności organu (pkt 3 wyroku). Organ w terminie przekazał skargę wraz z aktami sprawy do sądu, toteż, nie dysponując aktami, trudno oczekiwać, by rozpatrzył wniosek. W konsekwencji, konieczne było także umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. do wydania decyzji (pkt 4 wyroku; art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł, odpowiadającej wysokości uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.