II SAB/Bk 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w B. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy G. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy G. do rozpoznania w trybie dostępu do informacji publicznej wniosku Fundacji "P." w B. z dnia [...] maja 2015 r.; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy G. grzywnę w wysokości 200 (dwustu) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącej Fundacji "P." w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bk 52/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...]. maja 2015 r., przesłanym drogą elektroniczną, Fundacja "P." w B., w imieniu której występował Prezes Zarządu P. K., wystąpiła do Wójta Gminy G. o udzielenie – w trybie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym (art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym, art. 15a ustawy o samorządzie województwa) oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji: jaką Wójt podjął decyzję dotyczącą dalszego zatrudniania A. S. na stanowisku Skarbnika Gminy w związku z wynikami kontroli gospodarki finansowej Gminy G. za 2013 r. przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. Jednocześnie we wniosku wskazano, że w przypadku, gdy organ będzie odsyłał pytającego do BIP, pytający prosi o podanie nr ogłoszenia BIP, a w przypadku gdy dokumenty zawierają dane chronione ustawowo - zawarł prośbę o ich usunięcie. Wnioskodawca wskazał też, że: - na podstawie art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraża zgodę na otrzymywanie odpowiedzi za pomocą środków komunikacji elektronicznej, - na podstawie art. 14 i art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: w przypadku odpowiadania na pytania prosi o przesyłanie odpowiedzi drogą elektroniczną na adres fundacja[...] (zawarto prośbę o odpowiedź w treści listu elektronicznego, a nie tworzenie odpowiedzi papierowej, jej podpisywanie i załączanie skanu do listu elektronicznego); - w przypadku udostępniania dokumentów prosi o ich przesłanie: a). w formie elektronicznej na adres fundacja[...] lub b). w formie kserokopii na adres Fundacja "P." B., P. Zadeklarowano każdorazowe potwierdzenie otrzymania odpowiedzi pocztą elektroniczną zwrotnym listem elektronicznym. Następnie Fundacja "P." w B. wniosła w dniu 8 lipca 2015 r. skargę na bezczynność Wójta Gminy G. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przez nieudzielenie informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia 20 maja 2015 r., zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny, rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę Prezes Fundacji wskazał, że jego wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. pozostał nie rozpatrzony do dnia wniesienia skargi, co jej wniesienie czyniło koniecznym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w dniu [...] lipca 2015 r. (załączył tę odpowiedź do przesłanych akt administracyjnych oraz załączył dowód jej nadania na adres skarżącej w dniu 14 lipca 2015 r.), zaś powodem opóźnienia był fakt składania przez skarżący podmiot wielu wniosków wymagających czasochłonnego przygotowania. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. skarżąca Fundacja sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie wywodząc, że odpowiedź na jej wniosek z dnia [...] maja 2015 r. nie wymagała wiele wysiłku, ale sformułowania jednego zdania (o czym świadczy udzielona z opóźnieniem odpowiedź). Nadto mimo wskazania we wniosku, że oczekiwana jest odpowiedź w formie elektronicznej, organ udzielił jej w bardziej czasochłonnej formie – papierowej (pismem wysłanym pocztą tradycyjną). W tym zakresie naruszono, w ocenie skarżącej, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie związania treścią wniosku co do formy udzielanej odpowiedzi. Nadto, jak wskazano, w momencie składania spornego wniosku odpowiedź na pytanie w nim zawarte powinna być już dawno znana, co wynika z pisma Wójta z dnia [...] lutego 2015 r. kierowanego do RIO w B., w którym zobowiązał się on do podjęcia decyzji w sprawie dalszego zatrudniania obecnego Skarbnika Gminy. Podkreślono końcowo, że problem z terminowym uzyskaniem odpowiedzi na składane wnioski występuje zawsze, gdy dotyczą one spraw "niewygodnych" dla władz Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w sprawie niniejszej skarga na bezczynność (zakwalifikowana również, jak zostanie dalej wykazane, jako skarga na przewlekłość postępowania) została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Niezależnie bowiem od zawartego w skardze wniosku o skierowanie sprawy do trybu uproszczonego, od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. (która to sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem rozpoznawana skarga została złożona w dniu 8 lipca 2015 r.). Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i skarg na przewlekłość postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skarga w zakresie w jakim sąd zakwalifikował ją jako kwestionującą przewlekłość postępowania - podlegała uwzględnieniu, zaś w zakresie bezczynności - postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. (vide art. 2 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r.) – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przy czym zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie art. 2 ustawy nowelizującej p.p.s.a., również i w pozostałym zakresie (w pozostałych punktach wydanego w sprawie niniejszej wyroku) sąd orzekał na podstawie art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. Wynikający z przepisu art. 149 p.p.s.a. zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez nią postępowania sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Oznacza to, że w zasadzie to do sądu należy ustalenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obydwu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi oraz ma obowiązek je zastosować w razie stwierdzenia którejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od zarzutów skargi, jej wniosków oraz powołanej w niej podstawy prawnej. Dlatego rozpoznający taką skargę sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź też skargę oddala (vide wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, z dnia 10 czerwca 2015 r., I SAB/Wa 220/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej wniesiona w dniu 8 lipca 2015 r. skarga została zatytułowana jako "Skarga na bezczynność Wójta". Nie może jednak ujść uwadze, że w dniu 15 lipca 2015 r., a więc przed datą wyrokowania ale już po wniesieniu skargi, doszło do udostępnienia informacji publicznej. Wójt czyli podmiot zobowiązany, w piśmie z tejże daty poinformował skarżącą o swoim stanowisku w przedmiocie zatrudnienia Skarbnika Gminy G. (k. 24). Jak wynika z pisma precyzującego skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. (k. 21) nie zgłaszała ona zastrzeżeń co do treści udzielonej odpowiedzi, co wskazuje na to, że informacja w niej zawarta była wystarczająca mając na uwadze treść zapytania. W takiej sytuacji należało uznać, że na dzień wyrokowania w sprawie niniejszej wyczerpał się stan bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, bowiem takowej na żądanie strony skarżącej ostatecznie udzielono. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zachodzi co do zasady, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie czyni tego w formie czynności materialno – technicznej (w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub też także po jego upływie), nie informuje strony pytającej o powodach opóźnienia w załatwieniu jej wniosku (art. 13 ust. 2), nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1) lub też o umorzeniu postępowania, gdy wnioskodawca nie ustosunkowuje się do sposobu udostępnienia informacji zaproponowanego przez podmiot zobowiązany (art. 16 ust. 2) – vide wyroki z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Ol 30/15, z dnia 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 323/15, z dnia 13 stycznia 2015 r., IV SAB/Gl 165/14, z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Kr 122/12, z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12 (dostępne w CBOSA). Tymczasem w sprawie niniejszej podmiot zobowiązany wypowiedział się odnośnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pismo z dnia 15 lipca 2015 r.), a zatem dokonał czynności materialno – technicznej o charakterze informacyjnym, do której treści strona nie zgłosiła zastrzeżeń. Nie można zatem podmiotowi zobowiązanemu skutecznie zarzucić bezczynności w dniu wyrokowania. W takiej sytuacji postępowanie w zakresie dotyczącym tej bezczynności podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Brak jest bowiem w dacie wyrokowania przedmiotu skargi na bezczynność rozumianą jako niepodjęcie przez organ działania na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej. Celem postępowania ze skargi na bezczynność jest bowiem przymuszenie podmiotu zobowiązanego do działania tj. do udzielenia informacji publicznej, wydania decyzji w inny sposób kończącej to postępowanie lub do poinformowania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Jeśli zatem informacji udzielono, przedmiot postępowania ze skargi na bezczynność odpada, co czyni postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. Wystosowanie do skarżącej odpowiedzi (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.) wykluczające konieczność zobowiązywania organu do podjęcia czynności nie usuwało jednak konieczności orzekania w zakresie przewlekłości, zwłaszcza że dokonanie żądanej czynności materialno – technicznej (udzielenie informacji publicznej) nastąpiło po upływie ustawowego terminu. Wniosek wpłynął do organu w dniu 20 maja 2015 r., zaś informacji udzielono dopiero w dniu 15 lipca 2015 r., podczas gdy 14-dniowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upływał w dniu 3 czerwca 2015 r. Nadto w piśmie precyzującym zarzuty (z dnia 5 sierpnia 2015 r., k. 21) Prezes skarżącej Fundacji zwrócił uwagę na długotrwałość udzielania odpowiedzi, która nie znajduje uzasadnienia w żadnych okolicznościach sprawy wynikających z przedłożonej przez organ dokumentacji. Pismo to dodatkowo uzasadnia zatem orzekanie przez sąd w sprawie nie tylko bezczynności, ale przewlekłości. Strona kwestionuje bowiem nie tylko niezałatwienie jej wniosku do dnia złożenia skargi, ale przede wszystkim opieszałość procedowania przez organ. Nie ulega zatem wątpliwości, że miało miejsce niesprawne działanie organu polegające na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Wypełnia to znamiona przewlekłości postępowania, która w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiana jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, polegający na wykonywaniu niezbędnych czynności w znacznym i nieuzasadnionym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, nieuzasadniona opieszałość w działaniu organu, mimo że istniały okoliczności do załatwienia sprawy w krótszym, w tym także ustawowo wymaganym terminie. Inaczej rzecz ujmując przewlekłość postępowania zachodzi, gdy postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 2309/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej z taką właśnie sytuacją nieuzasadnionego okolicznościami, długotrwałego i wykraczającego poza ustawowy termin załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 u.d.i.p.) mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ bowiem udostępnił informację publiczną dopiero po wpłynięciu skargi, mimo że – jak wynika z udzielonej w dniu 15 lipca 2015 r. odpowiedzi na wniosek i wbrew temu co stwierdzono w odpowiedzi na skargę – nie wymagało to podjęcia żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających. Udzielenie informacji publicznej sprowadzało się bowiem wyłącznie do przedstawienia pytającemu stanowiska organu, które temu organowi było znane ad hoc, bez konieczności czynienia dodatkowych ustaleń (Wójt miał świadomość jakie czynności podjął lub jakich nie podjął we własnym zakresie w stosunku do Skarbnika Gminy). Opóźnione działanie organu w sprawie niniejszej podważa obowiązującą również w procedurze udostępniania informacji publicznej zasadę efektywności, dzięki której obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą szybkie, skuteczne i sprawne oraz ekonomicznie uzasadnione. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika bowiem nie tylko z polskich przepisów krajowych (w przypadku u.d.i.p. jest to m.in. art. 13), ale też z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stwierdzając w sprawie niniejszej przewlekłe prowadzenie postępowania sąd ocenił, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a. – punkt 2 wyroku). Niewątpliwie charakter pytania nie był skomplikowany, organ dysponował żądaną informacją bez konieczności czynienia dodatkowych wyjaśnień, zaś treść udzielonej odpowiedzi (jednozdaniowa) wskazuje dodatkowo, że załatwienie wniosku mogło nastąpić niejako "od ręki", natychmiast. Udostępnienie informacji nie wymagało więc czasochłonnego przygotowania, jak stara się uzasadnić organ w odpowiedzi na skargę, a zatem opóźnienie w udostępnieniu informacji (ponad miesięczne) świadczy wręcz o zlekceważeniu wniosku strony. Nota bene trafnie skarżąca wskazuje, że jej wniosek zawierał prośbę o przesłanie odpowiedzi drogą elektroniczną a nie w formie listu (tradycyjną drogą pocztową), do czego organ w ogóle się nie odniósł w sposób właściwy udzielając tej informacji wbrew żądaniu strony w formie korespondencji papierowej. Świadczy to o negatywnym, lekceważącym nastawieniu organu do wniosku skarżącej, a to z kolei dodatkowo wzmacnia ocenę o dopuszczeniu się rażącego naruszenia prawa przez organ. Przyczyny, dla których sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa uzasadniały w dalszej kolejności uwzględnienie wniosku skargi i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa stwierdzoną przewlekłością będzie kwota 200 zł. W sprawie grzywna ta nie ma charakteru dyscyplinującego, ale – z uwagi na faktyczne udostępnienie informacji publicznej – charakter represyjny i prewencyjny. Stanowi z jednej strony formę ukarania organu za opieszałe działanie, jak też ma zmobilizować organ do takiego zorganizowania pracy i nastawienia do wpływających żądań, by uchybienia popełnione na etapie udostępniania informacji publicznej w sprawie niniejszej nie ulegały powtórzeniu w przyszłości, a wręcz przeciwnie, by organ podchodził do załatwiania wniosków z poszanowaniem zasady sprawności postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.