II SO/Bk 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku T. K. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi C. w S. w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej p o s t a n a w i a 1. wymierzyć Dyrektorowi C. w S. grzywnę w wysokości 400 (czterysta) złotych; 2. zasądzić od Dyrektora C. w S. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. K. (dalej jako: "skarżący"), działając przez swojego pełnomocnika, pismem datowanym na dzień [...] października 2021 r., nadanym [...] listopada 2021 r. (data doręczenia organowi: [...] listopada 2021 r.), wniósł skargę na bezczynność Dyrektora C. w S. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W tym samym czasie wniósł do tego samego organu także dwie inne skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Pismem datowanym na 28 lutego 2022 r. (data wpływu do sądu: 2 marca 2022 r.), skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosek o wymierzenie ww. organowi grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że przewidziany prawem termin (15 dni) na przekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę upłynął z dniem 27 listopada 2021 r. Dodał, że 28 lutego 2022 r. otrzymał informację od Wydziału Informacji Sądowej WSA w Białymstoku, że skarga nie została przekazana, toteż organ od trzech miesięcy nie wywiązuje się ze swojego obowiązku, jak też od 4 miesięcy wstecz nie rozpatrzył wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zmodyfikował (uzupełnił) także wniosek zawarty w skardze na bezczynność o: stwierdzenie, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł. W oparciu o powyższe, autor pisma wniósł o: 1) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 121 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."); 2) wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny na posiedzeniu niejawnym; 3) zawiadomienie organu właściwego do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków o przedmiotowym rażącym przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a.; 4) ponadto, w przypadku, gdy organ nie przekaże sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi wobec okoliczności, że stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości, modyfikując jednocześnie wniosek w zakresie pozostawienia do uznania sądu orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w ten sposób, że skarżący wnosi o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wnosi o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania w przedmiocie wnioskowanej grzywny, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości podwójnej stawki minimalnej określonej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z treścią § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Przy piśmie z 18 marca 2022 r. organ przesłał odpowiedź na wniosek skarżącego o wymierzenie mu grzywny, skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ zwrócił się o oddalenie wniosku o wymierzenie mu grzywny i wniosku o zawiadomienie organu właściwego do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wniosek jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 1a p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego, w formie dokumentu elektronicznego, wnosi się do elektronicznej skrzynki organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, przy czym w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W świetle przytoczonych przepisów należy uznać, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji albo nie jest dysponentem żądanych informacji. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd bowiem dopiero w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga będąca pismem kierowanym do sądu mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast wedle art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada zatem, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie też do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przywołane przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Zauważyć też należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Podkreślić przy tym trzeba, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny czy umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., I OZ 45/13). Zdaniem sądu podzielić należy pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu (por. postanowienia NSA: z 18 maja 2021 r., III OSK 4560/21; z 23 września 2014 r., I OZ 759/14; z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; z 6 czerwca 2013 r., I OZ 429/13; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ 278/13). W związku z tym, jak już wcześniej wskazano przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na określenie wysokości grzywny. Sąd stwierdził, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Dyrektor C. w S. nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skoro skarga wpłynęła do organu [...] listopada 2021 r. (zob. dołączone do wniosku wydruki śledzenia przesyłek) to określony w art. 21 ust. 1 u.d.i.p. termin 15 dni na przekazanie przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał z dniem [...] listopada 2021 r. Na dzień sporządzenia wniosku o wymierzenie grzywny do sądu (28 luty 2022 r.) skarga nadal nie została przekazana do WSA w Białymstoku. Organ zrobił to dopiero po otrzymaniu wezwania sądu do złożenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, tj. przy piśmie z [...] marca 2022 r., tj. po upływie 4 miesięcy do złożenia skargi na bezczynność. Określając wysokość grzywny, sąd wziął pod uwagę okres zwłoki w przekazaniu skargi do sądu, który został kilkukrotnie przekroczony. Jednocześnie sąd uwzględnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek i uznał, że opóźnienie w realizacji omawianego obowiązku nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów. W odpowiedzi na wniosek organ wskazywał, że jest niewielką gminną instytucją zatrudniającą kilkanaście osób, niezatrudniającą radców prawnych. Podniósł, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu, jednak brak doświadczenia w sprawach sądowych i nieznajomość prawa sprawiły, że organ czekał na informację z sądu, nie wiedząc, że to on winien przekazać do niego skargę. Dodał, że sprawa ma mało skomplikowany charakter, toteż wnioskowana grzywna w wysokości 1.000 zł (w każdej sprawie), jak też uiszczenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, są zbyt wysokie i byłyby dla instytucji dużym obciążeniem. Skład orzekający zauważa, że nieznajomość prawa czy też brak doświadczenia w sporach sądowych w żaden sposób nie tłumaczy wadliwego postępowaniu organu. Niezależnie więc od tego należało przyjąć, że skarga wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła skutecznie do organu [...] listopada 2021 r. Postępowanie organu należy ocenić jako naganne, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę również fakt, że przedmiotem skargi była właśnie jego bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Celem takiej skargi jest przeciwdziałanie bierności organu, stąd organ winien dokładać szczególnej staranności w wywiązywaniu się z obowiązku przekazania skargi do sądu, a nie jeszcze bardziej opóźniać przez swoje bezprawne działania załatwienie sprawy. W przedstawionych okolicznościach, zdaniem sądu, grzywna w kwocie 400 zł jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ, zaś wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji funkcji represyjnej, a także funkcji prewencyjnej przez zapobiegnie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołane wyżej: uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. i postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r.). W przedmiotowej sprawie wymierzona grzywna nie ma natomiast charakteru dyscyplinującego, ponieważ przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ciążący na nim obowiązek i przekazał skargę do tutejszego sądu. Sąd uznał wnioskowaną przez skarżącego grzywnę w wysokości 1.000 zł za zbyt wysoką i nieprzystającą do realiów rozpatrywanej sprawy, także biorąc pod uwagę fakt, że do WSA w Białymstoku wpłynęły łącznie trzy wnioski o ukarania grzywną, CKiR jest niewielką jednostką, zaś działanie organu nie miało charakteru uporczywego i wynikającego ze złej woli; nie kwestionując zaistniałego opóźnienia, organ podjął działania zmierzające do nadania skardze dalszego biegu. Zatem sam fakt wymierzenia grzywny powinien już stanowić dla organu wystarczającą podstawę do wyciągnięcia stosownych wniosków na przyszłość, bez konieczności zawiadamiania o tym organów, o których mowa w art. 55 § 3 p.p.s.a., a o co wnioskował pełnomocnik skarżącego. Za podstawę zawiadomienia przepis ten przyjmuje bowiem stwierdzenie przez sąd, iż przypadek nieprzekazania sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi miał charakter rażący. Jak podkreśla się w doktrynie, przez przypadki "rażące" należy rozumieć szczególnie drastyczne, długotrwałe, powtarzające się i nieznajdujące obiektywnego usprawiedliwienia przypadki przekroczenia terminu z art. 54 § 2 lub też niewykonanie obowiązków określonych w tym przepisie mimo wymierzenia przez sąd grzywny organowi administracji publicznej na podstawie art. 55 § 2 (zob. T. Woś, Komentarz do art. 55 [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Zdaniem sądu taka sytuacja nie miała miejsca w realiach niniejszej sprawy, gdyż finalnie organ uczynił zadość ciążącemu na nim obowiązkowi, jednocześnie uzasadniając powody wcześniejszego uchybienia. Opisana wyżej instytucja "sygnalizacji" znajduje zastosowanie tylko w okolicznościach wyjątkowych, wręcz skrajnych i odwołanie się do niej w sprawie niniejszej należałoby uznać za zbyt daleko idące, tym bardziej, że wymierzona grzywna powinna spełnić swoją funkcję. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, to w realiach niniejszej sprawy wniosek taki należałoby uznać za bezprzedmiotowy. Art. 55 § 2 p.p.s.a. wyznacza pewną chronologię, tj. rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi może nastąpić dopiero wówczas, gdy mimo wymierzenia grzywny organ nadal nie przekaże sądowi skargi. W niniejszym postępowaniu skarga z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi została już przekazana sądowi i zarejestrowana, toteż rozstrzygnięcie sprawy przez sąd nastąpi w normalnym trybie; z kolei grzywna wymierzona została dopiero niniejszym postanowieniem. Wniosek, choć warunkowy, został więc złożony przedwcześnie i na tym etapie nie mógł być rozpatrywany. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny wysokości 400 zł w myśl art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Mając na uwadze stopień skomplikowania sprawy i nakład pracy pełnomocnika, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika wnioskodawców o zasądzenie podwójnej stawki kosztów zastępstwa prawnego.