I SA/Bd 338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Referent- stażysta Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. R. i E. K.P. na pismo B. M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola za 2016 r. oddala skargę Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. nr [...] w sprawie wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy M. ustanowiono kwotę dotacji na podstawie średniorocznej liczby dzieci w 2015r. oraz wydatków poniesionych na prowadzenie przedszkoli prowadzonych przez Gminę M. w 2015r. za okres 8 miesięcy. Następnie zarządzeniem z dnia [...]. nr [...] ustalono kwotę dotacji na podstawie informacji o liczbie dzieci w przedszkolach na podstawie średniej z całego roku 2015r. oraz wydatków poniesionych na prowadzenie przedszkoli prowadzonych przez Gminę M. w 2015r. Kolejnym zarządzeniem z dnia [...]. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia wprowadzono nową stawkę miesięczną dotacji w wysokości [...] zł. Wcześniejsza wysokość stawki została ustalona na poziomie [...] zł. Dotację naliczono na podstawie średniej liczby dzieci w 2016r. oraz planu budżetu na 2016r. dla przedszkoli. Pismem z dnia [...]. strona skarżąca wezwała Burmistrza Miasta i Gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia wysokości dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." w Ś. w piśmie z dnia [...]. poprzez ustalenie wysokości dotacji zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r., poz. 2156 ze zm.), dalej: "u.s.o.". W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]. Burmistrz Miasta i Gminy uznał zarzuty skarżących w części za zasadne, tj. w zakresie ustalenia kwoty dotacji za okres od dnia [...]. do dnia [...]., stwierdzając przy tym, że dotacja w przedmiotowym okresie powinna zostać naliczona na podstawie zarządzenia z dnia [...]. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez błędne ustalenie wysokości stawki dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." za 2016r. polegające na przyjęciu jako podstawy wysokości dotacji, bezpodstawnie zmienionej i zaniżonej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia. Skarżące wniosły o uznanie przez Sąd, że dotacja dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." za okres od maja do grudnia 2016r. winna zostać ustalona w oparciu o zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. nr [...] w sprawie wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności. Zgodnie z tym zarządzeniem miesięczna stawka dotacji powinna wynosić [...] zł. Tymczasem dotacja dla przedszkola, określona w piśmie z dnia [...]., została ustalona za okres od stycznia do września 2016r. - na postawie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. nr [...] - według stawki [...], zaś okres od września do grudnia 2016r. - na podstawie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. nr [...] - według stawki [...] zł. W ocenie skarżących, działanie organu administracji stoi w sprzeczności z art. 90 ust. 2b u.s.o., z którego wynika, że postawę obliczenia dotacji stanowi kwota wydatków zaplanowanych w budżecie, w związku z czym brak jest podstaw do dokonywania zmian stawki dotacji na rok 2016 w trakcie trwania roku kalendarzowego. Mając na uwadze powyższe, kwota dotacji należna skarżącym winna zostać ustalona wyłączne na podstawie zarządzenia z dnia [...]. nr [...] w oparciu o stawkę dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o uznanie skargi za całkowicie bezzasadną i tym samym jej oddalenie. Na wstępie jednak wskazał, że wniesiona przez stronę skarga ma ścisły związek ze skargą wniesioną uprzednio do tut. Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 68/17 i dotyczy tych samych okoliczności faktycznych. Z tego względu druga ze skarg powinna zostać uznana za niedopuszczalną, gdyż zmierza wprost do naruszenia zakazu ponownego wnoszenia do sądu tej samej sprawy. Z ostrożności procesowej organ przedstawił jednak swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, że stawka miesięczna dotacji została ustalona prawidłowo w oparciu o zasady wyrażone w art. 90 ust. 2b u.s.o. Organ nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego braku możliwości zmiany stawki miesięcznej wysokości dotacji w ciągu roku budżetowego. W tym zakresie organ podał, że prawdą jest, iż art. 90 ust. 2b u.s.o. odnosi się do wydatków ujętych w budżecie gminy. Jednak rozumowanie przyjęte przez skarżące nie jest uprawnione, bowiem pomija istotny fakt, że przyjęta wysokość dotacji została ustalona na podstawie wydatków poniesionych przez 8 miesięcy 2015r. na prowadzenie przedszkoli w M.. Po zamknięciu roku budżetowego w marcu 2016r., za rok 2015, ustalono kwotę dotacji na podstawie wydatków za cały rok 2015. Natomiast we wrześniu 2016r. dokonano przeliczenia dotacji wg aktualnej (uśrednionej) liczby dzieci w przedszkolach, która uległa zdecydowanemu zwiększeniu ze względu wejście w życie przepisów ustawy, na mocy której nastąpiło "zatrzymanie" dzieci 6-letnich w przedszkolach. Zdaniem organu, ustalenie stawki miesięcznej dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia po raz kolejny w tym samym roku budżetowym jest możliwe. Zdaniem organu, przyjęcie stanowiska skarżących prowadziłoby wprost do ustalenia kwoty dotacji w sposób sztywny na cały rok budżetowy, co byłoby sprzeczne z u.s.o. i z samą istotą budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który stanowi plan finansowy na dany rok. Z samej już definicji budżet ma bowiem charakter planowy, co z góry obejmuje również dopuszczalność dokonywania w nim korekt w trakcie roku, co jest powszechnie stosowaną praktyką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Kontroli Sądu poddana została czynność z zakresu administracji publicznej – ustalenie skarżącym przez Burmistrza Miasta i Gminy wysokości dotacji na 2016 r. dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." w Ś. w piśmie z dnia [...]. (por. k. 27 - 29 akt sądowych). Zdaniem strony, wysokość tej dotacji powinna być ustalona na okres od maja do grudnia 2016 r. w oparciu o zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 r. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia. Zarządzenie to ustalało stawkę dotacji na jednego ucznia w wysokości [...] zł. W. dotacji została zaś ustalona na podstawie zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] r. – w wysokości [...] zł, a następnie w oparciu o zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] r. – w kwocie [...]zł. Odwołując się do treści art. 90 ust. 2b skarżące twierdzą, że podstawę obliczenia dotacji stanowi kwota wydatków zaplanowanych w budżecie, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do dokonywania w trakcie trwania roku zmian stawki na rok 2016. Stawkę te określało zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., a zarządzenie nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Natomiast zdaniem organu był on uprawniony do zmiany stawki dotacji w trakcie roku budżetowego, a powodem tego były zmiana liczby dzieci w przedszkolach w 2016 r. Wskazać należy, że ustawodawca uregulował tryb weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem również "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", których przykładem jest właśnie czynność ustalania wysokości dotacji oświatowej. Jeśli podmiot prowadzący przedszkole lub przedszkolną placówkę innego typu uważa, że wysokość przysługującej tej placówce dotacji została ustalona w wysokości nie odpowiadającej mechanizmowi jej obliczania wskazanemu w art. 90 ust. 2b u.s.o., to może zaskarżyć taką czynność do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w sposób określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r., III SA/Wr 1084/15; R. Suwaj, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II GSK 521/12, ZNSA 2012, nr 5, s. 139-144). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 90 ust. 11 u.s.o., obowiązujący od 1 stycznia 2017 r., wprost stanowi, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnieść się także należy do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tut. Sąd w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., I SA/Bd 68/17. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość spraw. O tożsamości tej można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2011 r., I GSK 1077/11). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w sprawie I SA/Bd 68/17 było zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 r. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia, natomiast w rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega czynność organu ustalenia skarżącym przez Burmistrza Miasta i Gminy wysokości dotacji za okres od maja do grudnia 2016 r. w piśmie z dnia [...]. Zatem w pierwszym przypadku podstawą kontroli Sądu stanowił art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w drugim tą podstawą jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia spraw, należy zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3e i art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.s.o.). Jednocześnie zauważyć należy, iż - jak to przewiduje art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") – ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Limit ten stanowi zaś górną, nieprzekraczalną granicę wydatków budżetowych ustaloną dla roku kalendarzowego, niezależnie od okresów, w których dokonywane są wydatki, np. miesięcznych okresów przekazywania dotacji. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem, zgodnie z art. 211 u.f.p., uchwalany na rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu. Oznacza to, iż podstawą rozliczenia wydatków, w tym przekazanych dotacji, jest roczny limit wynikający z odpowiedniego planu finansowego z uwzględnieniem dokonanych w ciągu roku budżetowego przeniesień. W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko Burmistrza, iż w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji. Strona podnosi, iż nie zachodzą podstawy do zmiany dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w 2016r., w sytuacji gdy stawka ta został już ustalona w oparciu o zarządzenie nr [...]. Przypomnieć jednak należy, iż podstawę prawną dotowania niepublicznych przedszkoli o uprawnieniach szkół publicznych, stanowi art. 90 ust. 2b u.s.o. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, do ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli należy przyjąć ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego właściwej do dotowania zaplanowane na dany rok budżetowy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych. W związku z tym po uchwaleniu planu dochodów i wydatków jednostka samorządu terytorialnego powinna w oparciu o te dane ustalić wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Należy zauważyć, że powyższe przepisy są skonstruowane w ten sposób, by dotacje dla przedszkoli niepublicznych odzwierciedlały wydatki planowane w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, ponoszone w przedszkolach publicznych. W szczególności, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w wyniku korygowania budżetu w ciągu roku, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Gdyby podzielić stanowisko skarżących należałoby przyjąć pogląd, zgodnie z którym dotacja udzielona na podstawie ustawy o systemie oświaty, obliczona w oparciu o wydatki przyjęte w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, według stanu na początek roku budżetowego i przekazywana w okresach miesięcznych w określonych kwotach, nie mogłaby następnie zostać zmniejszona w razie zmniejszenia wydatków na prowadzenie przez tę jednostkę samorządu odpowiednich placówek oświatowych (konsekwentnie należałoby zatem kwestionować również dopuszczalność zwiększenia dotacji w razie zwiększenia odpowiednich wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego). W ocenie Sądu, pogląd taki nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy o systemie oświaty, ani ustawy o finansach publicznych. Przeciwnie, powołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych wskazują wyraźnie, iż ciągu roku budżetowego organy stanowiące i wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z podziałem kompetencji w tym zakresie wynikającym z powołanej ustawy, mogą dokonywać zmian polegających m.in. na przenoszeniu wydatków budżetowych, co może skutkować tak zwiększeniem, jak i zmniejszeniem limitu wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Limity wydatków w budżetach jednostek samorządu terytorialnego mają zaś charakter roczny, czego nie przekreśla wykonywanie wydatków, w tym przekazywanie kwot dotacji z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu na rachunek beneficjenta dotacji, w okresach obejmujących część roku budżetowego, np. miesięcznych. Punktem odniesienia dla obliczenia dotacji przypadającej podmiotowi prowadzącemu określoną placówkę oświatową na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego są zaś, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o systemie oświaty, wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w odpowiedniej placówce prowadzonej przez samą jednostkę samorządu. Oznacza to, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących wskazane wyżej placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie narusza prawa. Podkreślić również należy, iż jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza, że wskazane wyżej zarządzenia nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej. Dotacje bowiem podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji. Poza sporem jest fakt, że udzielona skarżącym dotacja ma charakter roczny. Jednakże - w ocenie Sądu - roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Z kolei w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 NSA zauważył, że jeżeli w ciągu wskazanych okresów następuje zmiana polegająca na tym, iż w trakcie mogą dojść uczniowie, których nie obejmuje dotacja miesięczna i stąd jak należy rozumieć powstają straty, to jak powszechnie wiadomo, są sytuacje odwrotne. W trakcie roku szkolnego również odchodzą uczniowie i oczywiste jest, że ma to również - czy może to mieć miejsce również po dniu stanowiącym podstawę wyliczenia liczby uczniów. W konsekwencji NSA stwierdził, że nie można uznać, że zgodnie z regułą przyjętą w art. 90 ust. 2b u.s.o. podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków) podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji oraz że ww. przepis obliguje również osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków w okresie miesięcy wakacyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że sposób ustalenia dotacji zawarty w piśmie z dnia [...]. nie naruszał zasad ich obliczenia określonych w art. 90 ust. 2b u.s.o. W świetle powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. L. Kleczkowski U. Wiśniewska E. Kruppik – Świetlicka