I SA/Bd 345/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025r. sprawy ze skargi Gminy Płużnica na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr XII/51/2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dopłat do odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków uchyla zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Płużnica w dniu 26 marca 2025 r. podjęła uchwałę w sprawie dopłat do odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków a terenie ww. gminy. W wyniku badania nadzorczego uchwałą z dnia 22 kwietnia 2025 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Płużnica w części, tj. zakresie § 6. Organ wskazał na art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"), zgodnie z którym rada gminy może postanowić w drodze uchwały, o dopłatach dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Dodał, że uchwałę regulującą powyższą materię podjęła rada Gminy Płużnica, postanawiając w § 6, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego". Zdaniem organu uregulowanie to należało uznać za nieprawidłowe. Kolegium podkreśliło, że katalog aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym określony został w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i jest katalogiem zamkniętym. Sporna uchwała nie zalicza się do żadnej kategorii aktów prawnych wymienionych w powyższym przepisie, a w szczególności nie mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy. Nie sposób bowiem wywieść z niej norm, które skierowane są do niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych, a zatem norm o charakterze generalnym. Nie jest to także akt skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dopłaty dla taryfowych grup odbiorców usług zbiorowego odprowadzania ścieków - jak wynika z przepisów ustawy - są kierowane do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego, czyli podmiotu wykonującego zadania publiczne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że oceniana uchwała stanowi akt normatywny nie będący aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji sprawia, iż w świetle przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze do Sądu, Gmina zaskarżyła powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 24 ust. 6 ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w zw. z art. 40 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że uchwała Rady Gminy Płużnica z dnia 26 marca 2025 r. nr XI/86/2025 nie zawiera w swojej treści norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym błędne uznanie, że nie jest ona aktem prawa miejscowego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności § 6 uchwały Rady Gminy Płużnica z dnia 26 marca 2025 r. nr XI/86/2025, stanowiącego o terminie wejścia w życie oraz publikacji ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego; 3) istotną sprzeczność w treści konstatacji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wskazaną w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, z której wynika, że: cytat: ,,skutek podjęcia uchwały na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. finalnie przekłada się na sytuację ekonomiczną mieszkańców gminy, którzy zapłacą niższą opłatę za wywóz nieczystości, jednak nie przesądza to, że jest ona adresowana bezpośrednio do mieszkańców, cytat: "uchwała podjęta na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. nie stanowi podstawy prawnej dla mieszkańców wytwarzających ścieki do jakichkolwiek roszczeń finansowych względem gminy. Dopłata przekazywana jest bezpośrednio do jednego konkretnego podmiotu i tylko on może z treści tej uchwały wyciągać ewentualne konsekwencje prawne, w przypadku np. nieprzekazania dopłat bądź przekazania jej w zaniżonej wysokości". Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XII/51/2025 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2025 r. w sprawie stwierdzenia nieważności w części uchwały nr XI/86/2025 Rady Gminy Płużnica z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie dopłat do odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Płużnica Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach rachunkowych kontrolują one gospodarkę finansową samorządów terytorialnych. W myśl natomiast art. 11 ust.1 pkt 4 tej ustawy w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie budzi więc wątpliwości kompetencja Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy do wydania aktu nadzorczego w sprawie uchwały nr XI/86/2025 Rady Gminy Płużnica z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie dopłat do odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., I GSK 2000/22). W myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Natomiast przepis art. 91 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, stwierdzono natomiast, że "do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uchwała gminy, podjęta w oparciu o powyższy przepis, jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną "z góry" jednostką (B. Dolnicki (w:) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, art. 40, art. 41). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, uchwały rady gminy będące aktami prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a więc także akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Zdaniem Sądu, uchwała nr XI/86/2025 Rady Gminy Płużnica z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie dopłat do odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków spełnia kryteria uznania ją za akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie tej gminy. Ustalono w niej bowiem wysokość dopłaty do ceny taryfowej dla odbiorców ścieków określonych generalnie, a nie sposób zindywidualizowany. Uchwała odnosi się bowiem do generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców Gminy Płużnica. Ustalone uchwałą dopłaty, mimo że przekazywane są przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, kształtują w istocie ceny brutto zbiorowego odprowadzania ścieków dla mieszkańców Gminy, tj. nieznanych "z góry" jednostek. Uchwała ta jest zatem aktem prawa miejscowego. Podlegała więc ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego i zgodnie z § 6 wchodziła w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Także w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że tego typu uchwały są aktami prawa miejscowego, np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 549/23 i z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 230/25; we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 447/24; w Krakowie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 943/20; w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 982/18. W przywołanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową postanowieniu NSA z dnia z dnia 24 stycznia 2023 r., I GSK 2000/22 Sąd ten nie stwierdził, że uchwały dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie stanowią aktów prawa miejscowego, a jedynie rozstrzygnął, że organem nadzoru nad sprawami finansowymi obejmującymi dopłaty do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy niezasadnie zatem stwierdziło nieważność w części uchwały nr XI/86/2025 Rady Gminy Płużnica z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie dopłat do odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Płużnica, tj. w zakresie § 6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ pełnomocnik Gminy nie złożył w tym względzie stosownego wniosku.