I SA/Bd 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę W dniu [...]. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o rozważenie wstrzymania postępowań egzekucyjnych oraz o umorzenie postępowań w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe spółki "M. ". Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowań egzekucyjnych. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał, że wniosek z dnia [...]. o wstrzymanie postępowań egzekucyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") nie normują instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Ustawodawca przyznał uprawnienie do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego organom sprawującym nadzór nad egzekucją administracyjną, w tym także Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej jedynie z urzędu, na co wskazuje art. 23 § 6 u.p.e.a. Z powołanego przepisu nie wynika, aby to zobowiązany posiadał uprawnienie do ubiegania się o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W związku z tym brak uprawnienia po stronie zobowiązanego należy uznać za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). W skardze strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez umorzenie, ewentualnie zawieszenie, ewentualnie wstrzymanie postępowań egzekucyjnych prowadzonych przeciwko wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że złożony wniosek stanowi swego rodzaju impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony, organ bezpodstawnie odmówił merytorycznego rozpoznania wniosku w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego solidarnej odpowiedzialności orzeczonej wobec skarżącego za okres od grudnia 2010r. do grudnia 2011r. oraz za okres od 2012r. Skarżący zarzucił, że organ odmawiając wszczęcia postępowania nie uwzględnił, iż w postępowaniu egzekucyjnym zawyżono kwotę odsetek oraz niewłaściwie przerachowano kwoty wyegzekwowane od wnioskodawcy. Organ nie wziął również pod uwagę faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonalność decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania podatkowe spółki "M." za okres od grudnia 2010r. do grudnia 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zasadności odmówienia przez organ wszczęcia postępowania w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wstrzymania prowadzonych wobec niego postępowań egzekucyjnych z tytułu jego odpowiedzialności jako osoby trzeciej za zaległości podatkowe spółki "M.". Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Innymi słowy, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., III UK 16/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył do organu egzekucyjnego wniosek o wstrzymanie prowadzonych wobec niego postępowań egzekucyjnych. Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a). Z powyższej regulacji wynika, że uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., II FSK 472/10). Celem regulacji zawartej w art. 23 § 6 u.p.e.a. jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od powszechnie występujących. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Zauważyć także należy, że organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne bądź też, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wstrzymania, powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie. Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowania egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II FSK 1925/07). Podkreślenia również wymaga, że u.p.e.a. nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżący. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., III SA 7798/98). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.). Pogląd, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II FSK 1925/07 oraz w wyrokach WSA: z dnia 27 września 2007 r., III SA/Wa 3584/06; z dnia 18 lutego 2014 r., V SA/Wa 1773/13; z dnia 6 maja 2014 r., V SA/Wa 93/14, z dnia 24 października 2014 r., V SA/Wa 936/14; z dnia 6 marca 2015 r., V SA/Wa 2114/14. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., który został mu nadany ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywę organu nadzoru przysługującą z urzędu, dodając, iż przepis w obecnym brzmieniu wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W świetle powyższych wywodów organ zasadnie uznał, że nie było możliwe rozpatrzenie w sposób merytoryczny powyższego wniosku, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniesione podanie. Zatem złożony wniosek był bezprzedmiotowy. Zasadnie zatem organ zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 61a k.p.a. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzania czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Natomiast w przypadku składania przez zobowiązanego bezprzedmiotowych wniosków, organ nadzoru nie powinien rozstrzygać o ich zasadności bądź niezasadności, ale winien odmówić wszczęcia postępowania w żądanym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r., I SA/Po 1485/16). Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Strona twierdzi, że organ zawyżył kwoty odsetek oraz niewłaściwie przerachował kwoty wyegzekwowane od wnioskodawcy na podstawie uchylonego tytułu wykonawczego i nie dokonał zwrotu tej kwoty wnioskodawcy. Należy jednak zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygania przez organ. Z zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do złożonego przez stronę wniosku o wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego. Nie można też zgodzić się ze stroną, że w powyższym postanowieniu nie rozstrzygnięto o wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego za okres od 2012 r. Z treści tego postanowienie wynika, że organ rozstrzygnął o całym wniosku strony, a zatem również w odniesieniu do 2012 r. Strona podniosła także, że złożony wniosek miał stanowić jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. Należy jednak zauważyć, że skarżący złożył wniosek, który spowodował wszczęcie postępowania, w którym pełnomocnik skarżącego brała udział, np. złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania. W toku tego postępowania pełnomocnik strony nie twierdziła, że wniosek ten został złożony poza postępowaniem administracyjnym, np. w trybie instytucji skarg i wniosków (art. 227-247 k.p.a.). Skarżący wskazuje także, że NSA wstrzymał wykonanie decyzji dotyczącej jego odpowiedzialności jako osoby trzeciej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w chwili obecnej postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego jest zawieszone z mocy prawa, na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., do czasu wydania ostatecznych postanowień w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, czego potwierdzeniem jest wydane w dniach [...] r. postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Po wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów, postępowanie egzekucyjne zostanie zawieszone, na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w związku z postanowieniem NSA z dnia 13 lipca 2018 r., II FSK 1800/18 wstrzymującym wykonanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.