I SA/Bd 98/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. M. na zarządzenie Prezydenta Grudziądza z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 509/19 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej I. M. od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 300 (słownie: trzysta) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. I. M. (dalej jako: "Skarżąca", "Strona") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na Zarządzenie Prezydenta Grudziądza nr 509/19 z dnia 4 grudnia 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz, w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych, którym udzielono dotacji z budżetu gminy – miasto Grudziądz oraz w spółkach, w których gmina – miasto Grudziądz posiada udziały lub powierzyła im wykonanie świadczenia usług publicznych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 2, § 21 ust. 4, § 21 ust. 5, § 21 ust. 6, § 22 ust. 1 pkt 3, § 22 ust. 1 pkt 5, § 22 ust. 1 pkt 7 Regulaminu Kontroli Finansowej stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta Grudziądza nr 509/19 z dnia 4 grudnia 2019 r. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze sformułowano szereg zarzutów względem zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie na postawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r. poz.1634; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: "u.s.g."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie spawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym treścią art. 3 p.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Przedmiotem skargi skierowanej przez I. M. do tut. Sądu jest zarządzenie Prezydenta Grudziądza nr 509/19 z dnia 4 grudnia 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz, w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych, którym udzielono dotacji z budżetu gminy – miasto Grudziądz oraz w spółkach, w których gmina – miasto Grudziądz posiada udziały lub powierzyła im wykonanie świadczenia usług publicznych (dalej: "Regulamin"). Regulamin stanowi załącznik do zaskarżonego zarządzenia. W części wstępnej zaskarżonego zarządzenia Prezydent wskazał, że działał m.in. na postawie art. 31 oraz art. 60 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p."). Przepisy te stanowią, że wójt (w niniejszej sprawie prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.), a ponadto odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków prezydenta miasta, zaś zgodnie z art. 247 ust. 2 u.f.p. również prezydent miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano również art. 212 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U.z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.), Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15 poz. 84) oraz § 91 pkt 3 Zarządzenia Nr 225/19 Prezydenta Grudziądza z dnia 13 czerwca 2019 roku w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Grudziądzu ze zmianami. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia w kontekście możliwości jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego Sąd w obecnym składzie chciałby odwołać się do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2020r. w sprawie o sygn. akt I GSK 274/18, w pełni je akceptując. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu wskazał, iż zarządzenie burmistrza (czyli organu wykonawczego gminy) w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli, nie dotyczy sprawy indywidualnej (dotyczy wszystkich placówek funkcjonujących w obrębie danej gminy), a w związku z tym nie może być zaliczone do kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca indywidualnego charakteru zaskarżonej czynności. Jak wynika bowiem z § 1 Regulaminu określa on szczegółowe cele, zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz. Zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane przez gminę wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe, w formie uchwały oraz w drodze wyjątku – w formie zarządzenia w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (prezydent), przy czym zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (art. 40 i art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g.). Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nie ma charakteru zarządzenia wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. Nie zawiera bowiem przepisów porządkowych, ani nie zostało wydane w przypadku niecierpiącym zwłoki. Przechodząc do oceny, czy zaskarżone zarządzenie możne być zaliczone do pozostałych kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowią m.in. przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 247 ust. 2 u.f.p., których treść przytoczono powyżej. Ponadto Regulamin zawiera zapisy kierowane do podmiotów podlegających kontroli (np. § 21) a to zdaniem Sądu wskazuje na jego normatywny charakter. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenie podlega kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać należy, że skarga wniesiona na akt, o którym mowa w art. 3 §1 pkt. 6 p.p.s.a. stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. musi spełniać dwa warunki, a mianowicie: 1) skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, 2) uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości drugi ze wskazanych warunków. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 działalność komunalna, tzn. działalność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wykonywana w formach publicznoprawnych, ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym mieści się w kategorii administracji publicznej. Spełnienie przesłanki interesu prawnego wymaga wskazania przez skarżącego: własnego (indywidualnego) uprawnienia, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo wykazanie utraty (w wyniku wydania takiego aktu) interesu prawnego, tj. żądania załatwienia jego sprawy indywidualną decyzją. Skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że przepis ten nie daje prawa wniesienia skargi w interesie publicznym, a tylko w interesie własnym (indywidualnym). Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06). Dokonując badania legitymacji procesowej skarżącej, należy zatem wskazać, że podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zarządzeniem organu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Zatem nie wszystkie akty z zakresu administracji publicznej można zaskarżyć w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Nie ma również wątpliwości, że nie można skarżyć jedynie potencjalnego, hipotetycznego (jeszcze niezaktualizowanego) zagrożenia dla interesu prawnego. Skoro, jak już wyżej wskazano, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej, to oznacza to również, że same potencjalne skutki aktu, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Analizując wskazane przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać jej legitymację skargową, należy podnieść, że strona w skardze powołuje się na to, że prowadzi działalność gospodarczą i jest organem prowadzącym dla kilku placówek wpisanym do prowadzonej przez Prezydenta Grudziądza ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych. Skarżąca wskazuje przy tym w skardze na wprowadzenie w regulaminie zapisów sprzecznych z ustawowymi zasadami przeprowadzania kontroli, dopuszczających prowadzenie kontroli poza siedzibą, godzinami pracy kontrolowanego a ponadto modyfikujących termin przedstawiania dokumentów, obciążających kontrolowanego kosztami, a także dopuszczających stosowanie oględzin jako środka dowodowego. W ocenie Sądu przytoczone przez skarżącą w skardze okoliczności nie świadczą o naruszeniu jej uprawnienia lub nałożenia obowiązku ww. zarządzeniem. Skarżąca wskazuje bowiem, że materia uregulowana w skarżonym zarządzeniu została określona w sposób niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400). Odnosząc się do tej argumentacji, należy stwierdzić, że wskazane przez skarżącą okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, niebędącą sytuacją faktyczną. Związek taki - o ile istnieje - ma charakter pośredni i bardzo odległy. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca nie jest adresatem zaskarżonego zarządzenia. Wykonanie zaskarżonego zarządzenia zostało polecone Skarbnikowi Miasta (§ 3 zaskarżonego zarządzenia). Zaskarżony akt (w tym załącznik do zarządzenia w postaci Regulaminu) wskazuje przy tym, jak mają postępować osoby wykonujące czynności kontrolne w ramach kompetencji przysługujących im jako pracownikom urzędu miasta. Zaskarżony akt nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej ani nie pozbawia strony przysługujących jej uprawnień, ani nie uniemożliwia ich realizacji. Okoliczność, że skarżąca jest organem prowadzącym placówki edukacyjne na terenie gminy – miasto Grudziądz nie oznacza, że zarządzenie to w jakikolwiek sposób wpływa na sytuację prawną skarżącej. W ocenie Sądu nawet powoływane przez skarżącą zapisy Regulaminu - zdaniem strony sprzeczne z ustawowymi zasadami przeprowadzania kontroli (w zakresie miejsca, godzin prowadzenia kontroli, dopuszczalnych środków dowodowych i terminów wykonywania obowiązków) - nie stanowią podstawy do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zapisy te bowiem nie stanowiły bowiem podstawy nałożenia na skarżącą obowiązku w konkretnej sprawie / kontroli. Należy zaznaczyć, że interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, o czym była mowa we wcześniejszej części rozważań. Na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania istnienia takiego interesu lub uprawnienia (wynikających z prawa materialnego), jak również tego, że interes ten bądź uprawnienie zostały naruszone poprzez zapis zaskarżonego zarządzenia. Strona skarżąca musi zatem wykazać istnienie związku polegającego na tym, że zarządzenie narusza (pozbawia, ogranicza, uniemożliwia) jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca takiego związku zdaniem Sądu nie wykazała. Na marginesie należy zauważyć, że twierdzenia skarżącej zaprezentowane w skardze w razie ich podtrzymania będą mogły być zgłoszone w toku postępowania administracyjnego, a ewentualna decyzja administracyjna wydana w sprawie będzie podlegać zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądowej. Natomiast w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty odnoszące się do możliwego przebiegu potencjalnego postępowania kontrolnego nie mogły być wzięte pod uwagę z powodu wskazanego już braku legitymacji skargowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby w następstwie podjęcia zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. W związku z tym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.