II SA/Bd 1043/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 23 grudnia 2021 r. nr XLI/66/2021 w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 23 grudnia 2021 r. Nr XLI/66/2021 w sprawie przyjęcia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Gminy Sadki. W skardze zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W ocenie Skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a brak jej publikacji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa i powinno skutkować nieważnością aktu w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podał, że w § 9 zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r." Określenie terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała jest, w ocenie autora skargi, aktem prawa miejscowego, a nie aktem kierownictwa wewnętrznego. Zawiera ona przepisy powszechnie obowiązujące i powinna zostać, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził brak publikacji zaskarżonej uchwały. Nie zgodził się z twierdzeniem, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Na poparcie stanowiska organ przywołał rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w których w sprawie diet radnych gmin Rojewa oraz Zbiczna uznano uchwały za akty wewnętrzne. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2018 r. II SA/Bd 727/17 oraz rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Organ podkreślił, że wg stanowiska zaprezentowanego w wyrokach sądów oraz we wskazanych rozstrzygnięciach nadzorczych, uchwały podjęte w powyższym przedmiocie nie zostały uznane za akty prawa miejscowego, lecz akty wewnętrzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 30 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 6 grudnia 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. W dalszej części wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały art. 25 ust. 6 u.s.g. stanowił, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533). Przepis ten w powyższym brzmieniu został wprowadzony przez art. 2 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1834), zmieniono w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372). Zgodnie z art. 18 ustawy zmieniającej, przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 11 i art. 12 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r. Przepis ten miał zastosowanie do zaskarżonej uchwały, która została podjęta 23 grudnia 2021 r. Z kolei w art. 25 ust. 7 tej ustawy postanowiono, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. W art. 25 ust. 8 wprowadzono, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834), w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) określono maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, zróżnicowanych ze względu na liczbę mieszkańców gminy. Natomiast w art. 25 ust. 10 u.s.g. zawarta została delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Skład Sądu nie akceptuje stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, które zostało oparte na orzecznictwie zbudowanym na podstawie art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, zarzut Skarżącego oparty na naruszeniu art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest uzasadniony. W art. 24 ust. 4 u.s.g. wprowadzona została ustawowa podstawa do wydania przez organ stanowiący gminy uchwały. W tym miejscu należy zasygnalizować, że w orzecznictwie pojawiły się dwie linie wykładni art. 37b u.s.g. Pierwsza z nich nie kwalifikuje uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej do aktów prawa miejscowego. Za stanowiskiem tym opowiedział się organ w udzielonej odpowiedzi na skargę (por. wyrok z 14 marca 2018 r. sygn. II SA/Bd 727/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2005 r. sygn. akt II OSK 134/05). Skład Sądu opowiada się za drugą linią orzeczniczą, w której wyrażony został pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej do aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, orzecznictwo przywołane przez organ w udzielonej odpowiedzi na skargę utraciło swoją aktualność. Orzecznictwo w zakresie tego, że uchwały podejmowane w oparciu o przepis art. 37b u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego jest obecnie jednolite. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego ( por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r. II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. II SA/Rz 1701/15). Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6, 8 i 10 u.s.g., o czym dowodzi powołana w niej podstawa prawna. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2). Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) jest istotnym naruszeniem prawa, które już powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności także z tej przyczyny (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21). Zgodnie art. 37b ust. 1 u.s.g., rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, LEX nr 3220983). Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Skarżący dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konsekwencją kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy (art. 11a pkt 1 u.s.g.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r. III OSK 728/21). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.