II SA/Bd 1047/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2017r. K. B. (skarżący) zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o pomoc w remoncie budynku gospodarczego oraz stodoły, uszkodzonych w wyniku nawałnicy, która przeszła przez teren gminy K. w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] października 2017r. działający z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał skarżącemu jednorazowy zasiłek celowy na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, z przeznaczeniem na odbudowę budynku gospodarczego – stodoły, w wysokości 35 000 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] stycznia 2018r., organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku, powyżej kwoty 35000 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w toku postępowania ponownie przeprowadzono wywiad środowiskowy na nieruchomości skarżącego i sporządzono z niego protokół z dnia 11 stycznia 2018r., który potwierdził zasadność przyznania pomocy w wysokości 35 000 zł ze względu na wiek, konstrukcję, duże zużycie techniczne i biologiczne zniszczonego obiektu. Organ podniósł nadto, że komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta, w którym bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe, ma prawo kwestionować oceny dokonane przez inspektorów nadzoru budowlanego, tak jak konieczne to było w niniejszej sprawie. Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2018r., ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie przyznania wnioskowanej pomocy i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył zarzut dotyczący braku wskazania, na jakiej podstawie komisja powołana zarządzeniem wójta władna jest kwestionować oceny dokonane przez inspektorów nadzoru budowlanego. Nakazał organowi I instancji dokonanie prawidłowego oszacowania wysokości poniesionej przez skarżącego straty, z uwzględnieniem zebranych dotychczas dowodów na okoliczność jej rodzaju i wysokości. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił skarżącemu przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej – odbudowę budynku gospodarczego-stodoły. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r., poz. 930 ze zm. – "dalej u.p.s."), jak i ustanowione pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r., nr DOLiZK-IV-775-10/2017 Zasad udzielania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku klęsk żywiołowych. Przytoczywszy następnie stan faktyczny w sprawie organ wskazał, że przeprowadzając ponownie postępowanie, w tym dokonując wywiadu środowiskowego w dniu 6 kwietnia 2018r., nabrał wątpliwości co do tego, czy zniszczony obiekt w ogóle istniał fizycznie przed dniem nawałnicy, a jeżeli tak, to czy faktycznie służył skarżącemu do realizowania jego potrzeb bytowych. Organ uznał za niezbędne zweryfikowanie dotychczas dokonanych ustaleń m.in. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie, dopuszczenia dowodów z zeznań świadków, wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zdjęć i innych dokumentów potwierdzających okoliczność istnienia spornego obiektu przed dniem nawałnicy oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku skarżącego o wydanie decyzji na usunięcie czterech drzew uniemożliwiających, jak wynikało z uzasadnienia tego wniosku, rozbiórkę stodoły, a nadto w postaci decyzji udzielającej zgody na tę wycinkę. Organ wskazał, że podczas rozprawy administracyjnej skarżący ograniczył się do pisemnego przedstawienia pytań do świadków oraz oświadczenia, że przedłożone przez niego fotografie obrazują stan stodoły tuż po przejściu nawałnicy, tj. 12 sierpnia 2017 r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zeznań świadków organ stwierdził, że stoją one w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego – wynika z nich, że budynek na długo przed nadejściem nawałnicy uległ znacznej, samoistnej degradacji i był częściowo rozebrany przez samego skarżącego, a nadto nie był on wykorzystywany do przechowywania żadnych płodów rolnych i sprzętu rolniczego, albowiem skarżący nie wykorzystuje nieruchomości do działalności rolniczej ani hodowlanej. Organ wskazał, że wszystkie zeznania świadków są spójne, logiczne, a przez to wiarygodne, zwłaszcza, że skarżący w żaden sposób ich nie zakwestionował. W kontekście powyższych ustaleń, istniejącą na etapie poprzednich postępowań problematykę znaczących różnić ujawnionych w ocenach oszacowania procentowego udziału uszkodzenia budynku gospodarczego skarżącego organ uznał za nieistotną. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zeznania świadków, na których oparł się organ, zawierają bardzo dużą ilość przekłamań, a nadto nie otrzymał kserokopii tych zeznań, przez co nie mógł się do nich odnieść. Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie, zasad wynikających z pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-775-10/2017 oraz treści art. 40 u.p.s., organ odwoławczy potwierdził zasadność ustaleń organu I instancji dokonanych na podstawie prawidłowo skompletowanego i ocenionego materiału dowodowego. K. B. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zakwestionował ustalenia organu, jakoby przed nawałnicą stodoła była w stanie znacznego zniszczenia i faktycznie w trakcie rozbiórki. Podniósł, że z zeznań świadków nie wynika, by dokonywał on rozbiórki spornego obiektu, zaś jeden ze świadków mylnie określił dokonywane przez niego prace porządkowe po upadku na stodołę drzewa, jako prace polegające na rozbiórce stodoły. Wskazał, iż uszkodzony upadkiem drzewa w 2015r. obiekt czekał na przebudowę, kiedy w sierpniu 2017r. zniszczyła go nawałnica – nigdy nie występował o zgodę na rozbiórkę stodoły. Odnosząc się do zarzutu braku wykorzystywania stodoły podniósł, że korzystał z jego nieuszkodzonej części, czego nie mogą zakwestionować świadkowie, którzy nigdy nie byli w tej stodole. Składowana w stodole słoma, widoczna na fotografiach, używana była do celów bytowych, na potwierdzenie czego załączył oświadczenie sąsiadki, która potwierdza wywożenie przez skarżącego w połowie roku 2017 i w roku 2016 słomy na taczce ze stodoły i używania jej w ogrodzie. Podniósł nadto, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakoby organ ten otrzymał obszerne uzasadnienie do odwołania od decyzji I instancji, wysłane oddzielnym pismem, w którym wytyka on liczne sprzeczności w zeznaniach powołanych na potrzeby postępowania świadków – uzupełnienie odwołania skarżący załączył do skargi. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie sposób uznać wnioskowanej potrzeby za "niezbędną", bowiem budynek nie służył realizacji niezbędnych potrzeb bytowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2018r. odmawiającą K. B. przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej dotyczące budynku gospodarczego – stodoły położonej w miejscowości Ż.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1769, dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Z art. 8 ust. 1 u.p.s. wynika zasada, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom lub rodzinom spełniającym odpowiednie kryteria dochodowe określone w tym przepisie, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s. Świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są w myśl art. 36 pkt 1 lit. "c u.p.s. m.in. zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Z kolei w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Niewątpliwie kontrolowane decyzje miały charakter uznaniowy. Świadczy o tym użyte w przepisie art. 39 ust.1,2 i 4 oraz w art.40 u.p.s. słowo "może", co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 k.p.a. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy (wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 195/11). Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po jego wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie tego, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji w zaskarżonym zakresie był art. 40 u.p.s. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a w ustępie 2, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wreszcie w ust.3 tego przepisu wskazano, że zasiłek celowy, o którym mowa w ust.1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi. Ugruntowany jest już pogląd wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2011r., sygn. akt I OSK 1236/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy", ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie Sądu wskazuje na to już brzmienie art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., w którym wyróżniono jedynie dwie kategorie zasiłków "celowych" – nazwanych odpowiednio: "zasiłek celowy" (przywoływany m.in. w art. 39, art. 40 i art. 41 pkt 2 u.p.s.) oraz "specjalny zasiłek celowy" (przewidziany w art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wynika to także – jak trafnie wskazano w ww. wyroku NSA – z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., który wyraża zasadę, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 u.p.s. normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Czym innym jest bowiem przesłanka kryterium dochodowego, a czym innym przesłanka wynikająca z art. 3 u.p.s. Podkreślić należy, iż zasady zawarte zarówno w art. 3, jak i w art. 2 u.p.s. mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). W konsekwencji zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych (por. wyrok NSA z 25.10.2011 r., I OSK 1236/11, CBOSA). W przezwyciężaniu takich właśnie sytuacji wyraża się bowiem istota pomocy społecznej, zaś funkcja zasiłków celowych – zarówno tych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i w art. 40 czy art. 41 u.p.s. – sprowadza się do zaspokojenia konkretnie określonej potrzeby bytowej (por. M.P Gapski, Glosa aprobująca do wyroku NSA z dnia 25.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11, "CASUS" nr 64 s. 65). W istocie zatem przedmiotowy zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowania, ale udzielenia doraźnej pomocy przez organy w ramach posiadanych możliwości w celu przezwyciężenia zaistniałych trudności. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera wyczerpującej definicji legalnej terminu "niezbędna potrzeba bytowa". W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał jedynie przykładowo, że może w takim przypadku chodzić o pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Judykatura, dokonując wykładni użytych tego pojęcia wskazuje, że "niezbędna potrzeba życiowa", to potrzeba: bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować – potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym; która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka; taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (zob. wyrok NSA z 30.09.2008r., I OSK 1451/07, wyrok NSA z 3.10.2008r., I OSK 1523/07 CBOSA). Oznacza to, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Pomoc ta nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. (por. NSA w wyrokach: z 20 listopada 2014r., I OSK 2216/14, z 12 marca 2014r., I OSK 2846/13, z 27 lipca 2012r. I OSK 880/12, z 20 lipca 2012r. I OSK 913/12 publ. CBOSA). Ponadto, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014r., o sygn. I OSK 2216/14). Zasadnie wskazał NSA w wyroku z 14 maja 2013r., sygn. akt I OSK 227/13, że: "Osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s., winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek klęski żywiołowej straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego." Pomoc ma bowiem służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby na skutek zdarzenia klęskowego nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku. Nadto podkreślenia wymaga, że nawet samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w domu stanowiącym własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta może mieć we własnym zakresie zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu czy w innej miejscowości wskazuje, że ma ona zapewnione minimum egzystencji, zatem pomoc ze strony państwa jest zbędna (por. wyrok NSA z 28.11.2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12). Tym bardziej więc zapewnione minimum egzystencji ma osoba, której dom mieszkalny nie uległ zniszczeniu, czy uszkodzeniu wskutek klęski żywiołowej, gdyż jeżeli budynek nigdy nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodziny, to jego zniszczenie nie stanowi straty w rozumieniu art.40 ust.2 i 3 u.p.s. będącej przesłanką udzielenia osobie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Przyznanie bowiem tego zasiłku możliwe jest jedynie takim podmiotom, które w wyniku wymienionych zdarzeń, doświadczyły braku zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie jest sporne, w sprawie, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1345), na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz.U. z 2017r., poz. 1547) – gmina K. została uznana za gminę poszkodowaną w wyniku silnych wiatrów, intensywnych opadów atmosferycznych lub wyładowań atmosferycznych, które miały miejsce w sierpniu 2017r. (lp. 1.3.10 załącznika). Z akt sprawy wynika również to, że w wyniku oględzin strat spowodowanych powyższymi zjawiskami atmosferycznymi w sierpniu 2017r. na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego (okoliczność niesporna, brak w aktach dokumentów potwierdzających) położonej w miejscowości Ż. przy ul. [...] stwierdzono niewielkie uszkodzenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (1,43m2 dacchówka + 13 szt. gąsiorów) i w budynku gospodarczym murowanym (ubytki eternitu oraz szyb w otworach okiennych od strony wschodniej szczyt – około 1,33% zniszczeń) oraz całkowite zawalenie drewnianej stodoły krytej papą ma fundamencie ceglanym (rok budowy ok. 1965r., pow. zabudowy 150m2). Na nieruchomości znajduje się również garaż. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący ubiega się o przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego z pomocy społecznej, w związku z zawaleniem się w wyniku działania żywiołu drewnianej stodoły, którą wykorzystywał, jak twierdzi, do gromadzenia siana i zamierza odbudować. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, w świetle powołanych na wstępie regulacji ustawy o pomocy społecznej warunkujących możliwość przyznania zasiłku celowego koniecznością poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej (art. 40 ust. 2 u.p.s.), a także mając na względzie wspomagający i subsydiarnego charakter pomocy społecznej stwierdzić należy, że rolą organów rozpatrujących przedmiotowy wniosek skarżące było poczynienie ustaleń nie tylko odnośnie tego czy i jako poniesiona została strata poprzez zawalenie drewnianej kilkudziesięcioletniej stodoły, i jej stan techniczny przed tym żywiołem, ale także czy sporny budynek o charakterze gospodarczym służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy będącego osobą samotnie gospodarującą. Odnośnie tej ostatniej kwestii, w ocenie Sądu, organy zgromadziły stosowny materiał dowodowy, i na podstawie jego wszechstronnej oceny dokonały prawidłowej oceny i zastosowania normy prawa materialnego. Zostało bowiem w sprawie wykazane, na podstawie oględzin stanu technicznego pozostałości obiektu budowlanego, zeznań świadków i innych dokumentów, które potwierdzają znaczny stopień uszkodzenia, zły stan techniczny i brak przesłanki niezbędności tego obiektu dla celów bytowych skarżącego, że nie zostały w tej sprawie spełnione ustawowe przesłanki przyznania wnioskowanej pomocy. Podkreślenia wymaga, iż szczegółowa analiza wszechstronnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnianego na skutek dwukrotnych rozstrzygnięć kasatoryjnych organu odwoławczego nie daje jakichkolwiek podstaw aby uznać, iż przedmiotowa drewniana stodoła, znajdująca się w złym stanie technicznym, co do której skarżący wcześniej informował o zamiarze jej rozbiórki służyła mu przed jej zawaleniem w związku z działaniem żywiołu do zapewnienia niezbędnych potrzeb bytowych, niezbędnych do egzystencji. Skarżący jak wynika z akt i wywiadu środowiskowego prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymuje się z działalności rolniczej – uprawy, nie prowadzi hodowli zwierząt, przedmiotowe gospodarstwo rolne odziedziczył kilka lat temu po swoim wuju, jedynie czasowo w ciągu roku zamieszkuje na terenie tej nieruchomości, a od jesieni do marca mieszka w Ł. . Skarżący nie wykazał, iżby przedmiotowy budynek, służący zapewne poprzedniemu właścicielowi jako stodoła był niezbędny czy to w jego działalności rolniczej, czy tym bardziej dla zapewnienia niezbędnych jego potrzeb bytowych, w przedstawionym wyżej rozumieniu. Sam tylko wskazywany przyszły zamiar odbudowy tego obiektu, nie stanowi przesłanki przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej. Tym bardziej, iż skarżący nie wykazuje, iż jego własne możliwości majątkowe i dochodowe uniemożliwiają mu zrealizowanie tego zamiaru z własnych środków. Zwrócić należy również uwagę, iż na terenie tego gospodarstwa poza budynkiem mieszkalnym znajduje się także inny murowany budynek gospodarczy, który umożliwia wykorzystywanie go do wskazywanych przez skarżącego celów. Zatem już z tych tylko względów nie było możliwe przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, na podstawie art. 40 u.p.s., na pokrycie kosztów odbudowy drewnianej stodoły. Nadto zwrócić należy uwagę, iż w aspekcie istoty i celu pomocy społecznej ze środków publicznych w zakresie zapewnienia niezbędnej potrzeby bytowej, co do której poniesiono stratę na skutek działania żywiołu, nie mieści się oczekiwanie skarżącego, iż w miejsce zużytego, zniszczonego kilkudziesięcioletniego obiektu drewnianego, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że winien podlegać wcześniej rozbiórce, odbuduje obiekt murowany. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, a dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Podkreślając uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy stwierdzić należy, że z uwagi na podjęte działania, organy orzekające w sprawie miały podstawy do odmowy udzielenia zasiłku celowego określonego w art. 40 u.p.s. Zważyć należy, że uprzednie dwukrotne wydanie przez organ decyzji kasacyjnych w sprawie, czyli uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. W konsekwencji ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie był związany zakresem swojego pierwotnego rozstrzygnięcia, ale był zobligowany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i na tej podstawie ponownej oceny zaistnienia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia ze środków z pomocy społecznej. Organ zasadnie dokonał oceny potrzeb skarżącego w kontekście hierarchii potrzeb odmawiając przyznania zasiłku celowego. Nie pominął treści odwołania ani jego uzupełnienia, które zasadniczo ograniczało się do polemiki ze stanowiskiem i argumentacją organu pierwszej instancji oraz zeznaniami świadków. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty skargi. Podkreślenia wymaga, iż skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w całym postępowaniu, w tym w przesłuchaniu świadków, z której świadomie nie skorzystał, ograniczając się do przedstawienia organowi pisemnych pytań do świadków. Organ pierwszej instancji dochował należytej staranności, w trakcie przesłuchania świadków zadając także te pytania co znajduje odzwierciedlenie w protokołach przesłuchania. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków i twierdzeń skarżącego w takim zakresie, jaki był niezbędny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Działanie organów administracji odpowiada dyspozycji art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące okazjonalnego nawet korzystania ze stodoły, czy też wynoszenia z niej siana pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z powodów wyżej wskazanych. Również dołączone do skargi oświadczenie świadka, który zeznawał już w postępowaniu administracyjnym, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Nadto należy wskazać, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie. Jedynie wyjątkowo w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić dowód uzupełniający ale jedynie z dokumentów, a nie z zeznań czy też wyjaśnień świadków. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę oddalono.