II SA/Bd 1095/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Burmistrz M. R., działając na podstawie art. 97 § 2, art. 101 § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej w skrócie "k.p.a.’) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., [...] podjął zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2020 r. - postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą (drogami, parkingami, ciągami pieszymi i przyłączami infrastruktury technicznej, stacją trafo oraz pylonem reklamowym) na terenie działek nr ewid.[...] i 377/6 położonych w miejscowości R., przy ul. [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w [...] kwietnia 2021 r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. W pouczeniu organ I instancji poinformował, że od tego postanowienia przysługuje zażalenie. P. z [...] maja 2021 r. strona postępowania - E. R. (tj. Skarżąca), wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadniła, że postanowienie zostało wydane bez zgody pozostałych stron postępowania w związku z czym nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2021 r., znak [...] orzekło o niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium podniosło, że zgodnie z normą wyrażoną w art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść powołanego przepisu zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego - a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 892/18, CBOSA). W skardze do Sądu E. R. wniosła na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie tj. art. 101 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu zarzutu skargi jej autorka podniosła, iż postanowienie w sprawie zawieszenia ma charakter zbiorczy, a zakres tej formuły nie może być ograniczony wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania, gdyż obejmuje nadto inne kwestie związane bezpośrednio z instytucją zawieszenia postępowania (w tym z odmową jej zastosowania, konsekwencjami jej zastosowania), wymagające rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania w ocenie Skarżącej jest rozstrzygnięciem kwestii wynikających w toku postępowania, a te rozstrzyga się w formie postanowienia (uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 137). Celu użycia przez ustawodawcę szerokiej formuły "w sprawie zawieszenia", NSA dopatruje się w dążeniu do zwięzłości tekstu prawnego. Wskazał nadto, opierając się na orzecznictwie TK, na kierunek wykładni prawa zmierzający do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie (uchwała TK z dnia 25 września 1991 r., OTK 1991, poz. 19). Za wydatne zwiększenie- zakresu uprawnień procesowych uznał zaś prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Skarżąca zauważyła, że w konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg jej stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania, natomiast ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania instytucji zawieszenia postępowania, a tym samym uzasadnione jest jego podjęcie. Skutek podjęcia postępowania administracyjnego nie następuje jednak ex lege. Rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do organu administracji publicznej, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącej Kolegium ograniczyło merytorycznie możliwość kontroli wydanego postanowienia przez organ pierwszej instancji, a takie działanie nie jest zgodnie z istniejącymi w literaturze poglądami dokonanymi już po nowelizacji k.p.a. z 2011 r. Zwróciła też uwagę na pogląd B. Adamiak, zgodnie z którym zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie nie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie W sprawie podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (...) Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 przez dodanie albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżalnego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania - nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, ponieważ na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, zażalenie nie przysługuje. Jak wynika z treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, ale tylko wówczas gdy kodeks tak stanowi. Jeżeli zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Powołany przepis został znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). W tym miejscu wskazać należy, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się już jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16 oraz z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, postanowienia NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17 oraz z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pierwotne wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). Dodanie zatem ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało zatem nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, CBOSA). Skoro więc w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wolą zatem ustawodawcy postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie należy do kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu – nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia należy poszukiwać również w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tej sytuacji strona niezadowolona z treści postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie jest pozbawiona środków ochrony prawnej. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. tego rodzaju postanowienie można zakwestionować w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zatem przyjęło, że skoro skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to należało uznać je za niedopuszczalne. Dodatkowo należy wyjaśnić, że samo błędne pouczenie organu I instancji co do prawa do wniesienia zażalenia nie stworzyło prawa do zaskarżenia wydanego przez ten organ - postanowienia, ponieważ prawo takie musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Skoro zaś aktualnie obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zażalenia się na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to organ odwoławczy nie był uprawniony do jego merytorycznego rozpoznania. Sąd podziela w tym zakresie utrwalone orzecznictwo sądowe wskazujące, że samo błędne pouczenie nie tworzy prawa do złożenia zażalenia (por. m. in. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt ll FSK 2438/14). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Końcowo należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez tut. sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.