II SA/Ol 892/18

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń Kancelarii Notarialnej E. M. na VI piętrze budynku przy ul. D. "[...]" w O. W uzasadnieniu podano, że E. M. (dalej jako: skarżąca) złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, uzasadniając go wszczęciem w dniu 9 sierpnia 2018r. przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia "[...]", w których wyrażono zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych i na zastosowanie rozwiązań zamiennych, mających na celu zapewnienie niepogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku. Wskazano, że w związku ze stwierdzeniem w budynku warunków technicznych uniemożliwiających bezpieczną ewakuację ludzi i uznaniem budynku za zagrażający życiu ludzi Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. prawomocną decyzją z dnia "[...]" nakazał współwłaścicielom budynku między innymi oddzielić klatki schodowe od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkami przeciwpożarowymi wyposażonymi w urządzenia zapobiegające zadymieniu oraz zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem poziome drogi ewakuacyjne w terminie do "[...]". Natomiast postanowienia z dnia "[...]" dotyczą tylko sposobu usunięcia części nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku stwierdzonych w decyzji Komendanta z dnia "[...]" i nie mają żadnego wpływu na stwierdzony zakres nieprawidłowości. W ocenie organu nie zachodzi zatem konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania, ponieważ zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte w prawomocnej decyzji Komendanta Miejskiego, a nie w postanowieniach Komendanta Wojewódzkiego. Pouczono strony, że postanowienie jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie. Na postanowienie to zażalenie wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia. Podała, że treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a., który wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011r., w orzecznictwie sądowym zarysowała się niejednolitość poglądów na temat tego, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przy czym jedna linia orzecznicza wskazuje, że zażalenie takowe jest niedopuszczalne, bowiem ustawodawca postanowił taką możliwość wyłączyć wprost przez dookreślenie, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, co ma oznaczać, że nie służy ono w przypadku odmowy zawieszenia postępowania, gdyż chodziło o wykluczenie prawa do składania zażaleń na postanowienia, które nie tamują postępowania. Z kolei inna linia orzecznicza przekonuje, że zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania jest dopuszczalne, uznając, że zwrot w sprawie zawieszenia postępowania należy rozmieć szeroko, a gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał wykluczyć to prawo, to oparłby się na innej konstrukcji językowej przepisu, zaś pozbawienie prawa strony do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania byłoby ograniczeniem jej gwarancji procesowych. Wskazała, że z tych powodów należało wnieść zażalenie, bowiem do dnia dzisiejszego nie podjęto uchwały wyjaśniającej w tej sprawie. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podnosząc, że w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", należy rozumieć w węższym znaczeniu tzn., że obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego. Zażalenie jest dopuszczalne jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyjaśniono, że organ odwoławczy, badając dopuszczalność zażalenia, nie może wejść w ocenę jego zasadności, a w związku z tym wniosku o dopuszczalności zażalenia organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w nim podniesionych. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Podniosła, że nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ w tej sprawie, a podziela bogatą linię orzeczniczą prezentującą odmienny pogląd. Ponownie przytoczyła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Należy przy tym podkreślić, że przepis ten został znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011r. , na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił bowiem, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zmiana treści omawianej regulacji miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Zatem w obecnym stanie prawnym przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014r. sygn. akt II GSK 1651/14, z dnia 18 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 340/13, z dnia 20 października 2015r. sygn. akt I OSK 156/14, z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2771/14, z dnia 17 maja 2018r. sygn. akt II OSK 1613/16, z dnia 19 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2272/16, dostępne w Internecie). Natomiast odnosząc się do orzeczeń przytoczonych w skardze należy wyjaśnić, że powołany wyrok WSA w Warszawie o sygn. I SA/Wa 1985/13 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2016r. (sygn. akt I OSK 2536/14, dostępny w Internecie), a przyczyną jego uchylenia była właśnie błędna interpretacja art. 101 § 3 k.p.a. Pogląd sądu administracyjnego co do możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postepowania nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za prawidłowością postanowienia będącego przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Z kolei powołany wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt 1987/12) w ogóle nie był przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w postanowieniu NSA o sygn. akt II OSK 452/13 wyrażono wprawdzie pogląd o dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, ale biorąc pod uwagę wyżej wskazane orzecznictwo, pogląd ten jest raczej odosobniony. W związku z powyższym, w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. W związku z tym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.sa., należało orzec jak w sentencji wyroku