II SA/Bd 1098/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta [...] postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) w zw. z art. 229 pkt 3 oraz art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1274, dalej powoływana jako P.p.s.a.), uznała za bezzasadną skargę M. G. na działalność Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 wyżej wskazanego przepisu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą informującą skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi na działalność Prezydenta Miasta [...]. Zatem zaskarżona uchwała wyraża stanowisko Rady Miasta, rozpatrującej tzw. skargę powszechną wniesioną przez skarżącego w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność prezydenta. Wskazać przy tym należy, że przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Tego rodzaju skarga powoduje wszczęcie "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998 r., str. 920). Należy podkreślić, że skarga ta jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu rozdziału VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady powiatu, ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 P.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych, czyli w tym przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego, będącego podstawą prawną do wskazanego wyżej sposobu załatwienia skargi. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA: z 19.01.2012 r., II OSK 2692/11, z 1.03.2010 r., II OSK 478/09; z 25.02.2009 r., II OSK 241/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz postanowienia: WSA w Rzeszowie z 26.09.2011 r., II SA/Rz 599/11, WSA we Wrocławiu z 14.08.2008 r., IV SA/Wr 287/08, WSA w Warszawie z 7.12.2004r., II SAB/Wa 193/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a., niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zatem, skoro zaskarżona uchwała jest czynnością materialno-techniczną informującą o sposobie załatwienia skargi złożonej na podstawie art. 227 w zw. z art. 239 § 1 K.p.a., nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie z tego powodu, że stanowi jedyną możliwą prawną formę działania rady gminy. Powyższe stanowisko potwierdził już wcześniej NSA, który w postanowieniu z 12.04.2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426, stwierdził, że "rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA (obecnie jest to art. 3 § 2 P.p.s.a.), co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, którym skarga nie zostałaby załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby". W tej sytuacji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.