II SA/Bd 1103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżanej uchwały w części obejmującej zwrot: "oraz w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" w tytule uchwały oraz § 3. Rada Miejska Dobrzynia nad Wisłą podjęła w dniu 29 sierpnia 2018 r. uchwałę nr LVI/275/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Dobrzyń nad Wisłą. W § 3 uchwalono, że: "na terenie Miasta i Gminy Dobrzyń nad Wisłą punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży, nie może być usytuowany w obszarze najbliższej jego okolicy, w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, oraz na terenie działki ewidencyjnej, na której znajdują się: 1) przedszkola, szkoły lub placówki, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996, 1000 i 1290); 2) obiekty sakralne oraz kultu religijnego; 3) zakłady opieki zdrowotnej, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 160, 650, 1128 i 1375); 4) obiekty sportowe." Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 września 2018 r. poz. 4378. Prokurator Rejonowy w Lipnie w skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 lipca 2021 r. zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 - dalej "u.w.t.p.a.") polegające na zredagowaniu § 3 uchwały z pominięciem określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, 2) § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 – dalej "Zasady techniki prawodawczej") w zw. z art. 12 ust. 3 ww. ustawy poprzez powtórzenie jej przepisów. Z tych powodów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej tytuł w zakresie słów "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" oraz w części obejmującej § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Dobrzyń nad Wisłą wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że ogólność zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wynika z braku precyzyjnych wytycznych ustawowych w tym zakresie. Wskazał, że w uchwale wskazano rodzaje obiektów, w pobliżu których niedozwolone jest sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, niepodając jednocześnie konkretnych odległości wyrażonych w jednostkach miary z uwagi na problematyczność w doborze kryterium określenia takiej, a nie innej odległości. Nie powtórzono też w ocenie organu definicji ustawowych w treści uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") do właściwości sądu administracyjnego należy kontrola pod względem zgodności z prawem m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd zgodnie z art. 147 p.p.s.a. stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. aktualny na dzień podjęcia uchwały: t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 - dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą stwierdzenia nieważności uchwały jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub istotnego naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Dobrzynia nad Wisłą nr LVI/275/2018 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie tej gminy. Skarżący Prokurator zakwestionował ww. uchwalę w części obejmującej w istocie określenie w jej § 3 zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy, oraz adekwatną część tytułu uchwały. Delegację do wydania aktu prawa miejscowego w powyższym zakresie zawiera art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych takich, jak np. szkoły, przedszkola, czy inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, a także inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (vide: wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 846/19; wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1039/19; wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 605/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W treści w art. 12 ust. 3 ustawy nie zawarto konkretnych wskazówek czy wytycznych, jakimi powinna kierować się rada gminy podejmując uchwałę w tym zakresie, w szczególności w jakiej odległości mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Nie budzi jednak wątpliwości, że w tym zakresie organy stanowiące gminy winny brać pod uwagę przede wszystkim cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W jej preambule ustawodawca wskazał, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Środkiem do realizacji powyższego jest z pewnością m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego nadużywania. Stosownie do art. 14 ustawy jej cele są realizowane między innymi poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości.). Założenia ww. ustawy korespondują z konstytucyjnymi zasadami ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3 i art. 68 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustalenie zasad sytuowania punktów sprzedaży i konsumpcji alkoholu winno z jednej strony być na tyle precyzyjne, by realizacja założeń ustawy była skuteczna, realna, a nie fikcyjna, a przy tym oparta o prawidłowo umotywowane wytyczne (w uzasadnieniu uchwały). Z drugiej strony nie może nosić cech dowolności, wykraczając tym samym poza granice swobody organu samorządu terytorialnego w realizowaniu delegowanych aktem ustawowym zadań. Mając bowiem na uwadze treść art. 40 ust. 1 u.s.g. (na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy) rady gmin mogą regulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Swobodę organów stanowiących gminy w tym zakresie ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w u.w.t.p.a. (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. II GSK 462/20, dostępny jw.) Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sposób ustalenia w § 3 skarżonej uchwały zasad, o których mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w żadnym stopniu nie realizuje wskazanego w tym przepisie zadania gminy. Kwestię tę uregulowano w § 3 uchwały w taki sposób, który nie pozwala na precyzyjnie odczytanie zasad sytuowania punktów sprzedaży/konsumpcji alkoholu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że treść ww. przepisu – przytoczona w części wstępnej niniejszego uzasadniania – nie poddaje się logicznej wykładni już z powodu wadliwej redakcji tego przepisu. Oto bowiem zamierzone (a więc nieistniejące) miejsce sprzedaży i podawania alkoholu nie może być, zgodnie z treścią przepisu, sytuowane "w obszarze najbliższej jego okolicy w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu (...)". Do momentu faktycznej lokalizacji punktu sprzedaży/konsumpcji alkoholu nie może być mowy o "obszarze najbliższej jego okolicy", okolica obiektu wymaga istnienia obiektu. Dla porządku przywołać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a. najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Powołanie powyższej regulacji nie zmienia konstatacji, że § 3 in principio uchwały nie daje się sensownie odczytać, a w istocie – opierając się na językowej jego wykładni – uniemożliwia on usytuowanie jakiegokolwiek punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Nawet hipotetycznie zakładając, że prawodawca lokalny w istocie zmierzał, nawet wadliwie, do ustalenia, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży, nie może być usytuowany w najbliższej okolicy innego istniejącego wcześniej tego typu punktu, tego typu regulacja również nie wypełniałaby celu ustawy, wobec możliwej dowolnej interpretacji i braku rzeczywistego określenia jakikolwiek minimalnej odległości pomiędzy najbliższymi punktami. Zasadnie też Prokurator zakwestionował wadliwe odwołanie się w treści przepisu § 3 uchwały do zdefiniowanego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pojęcia "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", które to pojęcie należy interpretować w kontekście pozostałych norm ustawy i znaczenia w jakim uregulował je ustawodawca. Analiza treści norm ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jednoznacznie prowadzi do stwierdzenia, ze tego pojęcia ustawodawca nie odnosi do odległości pomiędzy najbliższymi punktami sprzedaży napojów alkoholowych, ani też jako wyznacznika dla ustalenia przez radę gminy konkretnych zasad usytuowania (w tym określenia odległości zapewniającej realizacje celów ustawy) na terenie danej gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podobnie ma się rzecz z drugą częścią komentowanej regulacji § 3 uchwały. Zakaz sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim ustalony został "na terenie działki ewidencyjnej na której znajdują się" wymienione w punktach 1-4 obiekty. Pomijając już znikome prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji, by na terenie jednej działki ewidencyjnej, na której zrealizowano np. placówkę oświatową, kościół czy też zakład opieki zdrowotnej, umożliwiono jednoczesne funkcjonowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych, stwierdzić z całą stanowczością należy, że w żaden sposób przepis ten nie ustanawia zasady sytuowania tego typu obiektów zgodnej z celami u.w.t.p.a. Odczytując § 3 uchwały w komentowanej części a contrario dojść bowiem można do wniosku, że dozwolone jest sytuowanie punktu sprzedaży/konsumpcji alkoholu na działce sąsiedniej, bez względu na odległość punktu do wymienionych w § 4 pkt 1-4 obiektów. Może to prowadzić do takiej lokalizacji tych punktów, które w sensie geograficznym będą wręcz sąsiadować z działką (granicą działki), na której istnieje któryś z obiektów wymienionych w § 4 pkt 1-4 uchwały tj. np. przedszkole, szkoła lub inne placówki oświatowe. Będąc wyraźnie sprzecznym z założeniami u.w.t.p.a. o ograniczaniu ekspozycji społeczeństwa, w tym zwłaszcza młodzieży, na sferę nabywania i konsumpcji alkoholu, przepis ten w istocie wprowadza zasadę umożliwiającą takie właśnie sytuowanie przedmiotowych miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie powziął wątpliwości, że § 3 zaskarżonej uchwały w całości narusza delegację art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., nie realizując w żadnym stopniu założeń ww. ustawy co do takiego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które zgodne byłoby z celami tej ustawy. Skarga okazała się zatem w tym zakresie całkowicie zasadna, a uchwała w kwestionowanej części nieważna, jako podjęta z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego i mająca w istocie charakter regulacji wyłącznie pozornie realizującej ww. delegację ustawową . Odnosząc się zaś do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby stopień ogólności kwestionowanej regulacji wynikał z nieprecyzyjnych wskazań ustawodawcy co do tego, jak organ stanowiący gminy regulować ma przedmiotową kwestię, to stwierdzić po pierwsze należy, że kwestionowana regulacja okazała się nie tyle ogólna, co – w odniesieniu do pierwszej części przepisu - wewnętrznie sprzeczna, a w efekcie martwa, oraz – w odniesieniu do części przepisu stanowiącego o działkach ewidencyjnych i obiektów na nich zrealizowanych – fikcyjnie regulująca odległość punktów sprzedaży/konsumpcji od tych obiektów. Wynika to z poczynionych wyżej rozważań. W odniesieniu do stanowiska zaś o "problematyczności" określenia stosownych odległości w jednostkach miary, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie powszechnie akceptuje się, iż ustalenie zasad sytuowania przedmiotowych miejsc może odbywać się poprzez wskazywanie wyrażonych jednostkami miary odległości pomiędzy poszczególnymi punktami sprzedaży/konsumpcji napojów alkoholowych, jak i odległości tych punktów od siebie nawzajem, oraz zasad mierzenia tych odległości (vide chociażby wyroki NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. II GSK 1440/19, oraz z 22 października 2021 r., sygn. II GSK 1030/21, dostępne jw.). Z upoważnienia ustawowego nie wynika bowiem ani zakaz, ani nakaz takiego regulowania przedmiotowej materii w akcie prawa miejscowego. Podkreśla się jednak, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście celów ustawy nie może być dowolna – jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. II GSK 1508/19, dostępny jw.). Wpływ na prawidłowość zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – poza aksjologią ustawy o wychowaniu w trzeźwości – mogą mieć przy tym zastane uwarunkowania urbanistyczne na terenie gminy. Chodzi tu o ograniczenie dostępności do alkoholu i tworzenie warunków (np. poprzez rozproszenie punktów monopolowych, ograniczenie ich wygodnej dostępności) chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 1178/19 (dostępny jw.) odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to taka, która m.in. utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Zasady sytuowania przedmiotowych miejsc nie muszą opierać się o wyznaczenie konkretnych odległości (w metrach) i sposobu dokonywania ich pomiaru i z tego powodu, że w inny sposób organ postanowił realizować delegację z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., nie należy czynić mu zarzutu. Jednocześnie jednak sposób realizacji tej delegacji na gruncie zaskarżonej uchwały jest w sposób oczywisty sprzeczny w ww. przepisem u.w.t.p.a., nie wprowadził on w istocie żadnych precyzyjnych (czy wręcz logicznych, jak wskazano wcześniej) zasad zgodnych z celami ustawy. Co się tyczy zarzutu naruszenia wskazanych w skardze paragrafów załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (publ. jak wcześniej przywołano), to stwierdzić należy, że jedynie częściowo można je podzielić w tej sprawie. W § 135 Zasad stanowi się, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (stanowiącego o przedmiocie podlegającym regulacji prawodawcy lokalnego – przyp. Sądu), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 (określanych przepisem delegacyjnym ustawy – przyp. Sądu). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by zaskarżona uchwała zawierała uregulowania wykraczające poza delegację ustawową (a jedynie regulacje, które delegacji tej nie zrealizowały). § 137 Zasad z kolei stwierdza, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W niniejszej sprawie w istocie odesłanie do przepisu ustawowego w zakresie, w jakim precyzuje on użyte w akcie wyrażenie (art. 21 ust. 1 pkt 1 u.w.t.p.a.), prowadzi do modyfikacji przepisu ustawy i zastosowania go w odmiennym niż ustawowe znaczeniu. Nadmienić też należy, że zarzuty skargi były w powyższym zakresie nader lakoniczne i nie wskazywały chociażby, które konkretne uregulowania uchwały stoją w sprzeczności z przywołanymi regulacjami Zasad techniki prawodawczej. Pozostała część uchwały w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - nie została objęta skargą Prokuratora, nadto sądowa kontrola jej legalności nie wskazuje, aby naruszała obowiązujący porządek prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 3 oraz w części odnoszącej się do tytułu uchwały w zakresie słów "oraz w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Sąd miał przy tym na uwadze, że w przypadku aktu prawa miejscowego, czyli powszechnie obowiązujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa, należy stwierdzić jego nieważność tylko w wadliwym zakresie, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.