II SA/Bd 1197/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Baruchowo z dnia 24 marca 2017 r. nr XXIX.212.2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rady Gminy, na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., w skrócie "u.o.z.") przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy B. na rok 2017". Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego we [...], który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej powoływanej też jako "u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523, dalej powoływanej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 13 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P.. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że Program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i przytoczył argumenty na poparcie wskazanego stanowiska wskazując w szczególności, że adresatami norm określonych w przedmiotowej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, ale również przedstawiciele społeczności lokalnej, na których spoczywa obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Wskazał, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać, w świetle art. 42 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował ww. art. 13 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując na odmienne w tym względzie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 729/15). Gmina wskazała także, że w chwili zaskarżenia przedmiotowa uchwała już nie obowiązywała, zatem stwierdzenie jej nieważności w całości wydaje się niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W związku z tym uchwała w powyższym przedmiocie, dla skutecznego wywarcia skutków prawnych, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym dla wejścia w życie wymaga ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wyjątkiem są akty zawierające przepisy porządkowe, które wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), z którymi jednak nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów. Należy przede wszystkim podkreślić, że pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako aktów prawa miejscowego, mimo wcześniejszych rozbieżności, dominował już w dacie podjęcia skarżonej uchwały oraz dominuje aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018r., sygn. akt 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zaznaczyć, że wskazany przez Gminę wyrok tutejszego Sądu z 1 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 729/15), w której Sąd wyraził pogląd odmienny tj. że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego – został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 268/16), który stwierdził, że ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego. W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech przedmiotowego programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co Sąd w pełni popiera. Dodatkowo podzielić w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu "ogólne") zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną (§ 15 załącznika do zaskarżonej uchwały). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które, jak podkreślono wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08; z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12 –orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Gminy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały z [...] marca 2017r. do aktów prawa miejscowego, stwierdzając w § 3 uchwały (w skardze pomyłka pisarska "§ 13"), że wchodzi ona w życie [...] marca 2017 r. tj. w dniu podjęcia i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana. Jest to istotne naruszenie powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zasadnie wskazał prokurator, że stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że to iż skarga dotyczy nieobowiązującej już uchwały nie zwalnia Sądu orzekającego w sprawie niniejszej z obowiązku poddania jej merytorycznej kontroli i ewentualnego zastosowania środków, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie ustała potrzeba weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia [...] marca 2017r. do dnia utraty przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej (tj. do dnia wejścia w życie "corocznego" programu następującego po zaskarżonej uchwale) uchwała ta mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich władczych działań doszło. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dostrzegając problem właściwej interpretacji przepisów prawa oraz roli, jaką w tej kwestii odgrywa judykatura, stwierdzić należy, że zmiana poglądu orzecznictwa, czy też – jak w niniejszej sprawie – wyklarowanie się jednolitego poglądu, nie uzasadnia zastosowania swoistej ulgi w postaci orzeczenia wyłącznie o niezgodności takiego aktu z prawem. Powyższe doprowadziłoby do uznania prawidłowości aktu sprzecznego z wolą ustawodawcy, wynikającej z treści przepisu prawa, poddawanego regułom wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, oraz dekodowanej utrwaloną już praktyką sądową. Praktyka ta, zwłaszcza gdy jest dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy. Utrwaloną w praktyce treść prawa należy zatem traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt P 3/01, publ. OTK 2001/6/163). W kwestii charakteru uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego praktyka sądowa osiągnęła jednolitość i dlatego zasadnym jest rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanowiska wynikającego z tej praktyki, popieranej, jak wynika z uzasadnienia, przez orzekający Sąd. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.