II SA/Bd 1241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej powoływana jako K.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, P. S. złożył wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji P. S. podniósł, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nakazuje wykonanie rowu melioracyjnego w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału od strony odpowietrznej, co jest sprzeczne z treścią art. 88n ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Kolegium, wskazując na ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), zwróciło uwagę na to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Organ wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z takich przesłanek jest ustalenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). W obszernym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tej problematyki utrwalił się pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, bowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jakby od początku nie została wydana. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Organ dodał, że chodzi o naruszenie prawa obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia. Kolegium uznało, biorąc pod uwagę powyższe, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3, art. 138 §1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w składzie ponownie rozpatrującym sprawę nie dostrzegło, by w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, w szczególności poprzez naruszenie art. 88n obowiązującej w dacie wydania weryfikowanej decyzji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego P. S. zarzucił naruszenie art. 88n ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z powodów innych niż w niej przedstawione. Zasadą jest, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 cyt. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada z urzędu w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Jak stanowi art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W sprawie niniejszej przedmiotem wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Z uwagi na treść przytoczonego powyżej art. 157 § 1 K.p.a., jako że decyzja, stwierdzenia nieważności której domaga się strona, wydana została przez samorządowe kolegium odwoławcze, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, przy zaistnieniu którejś przesłanek stwierdzenia nieważności, był ten sam organ. W związku z powyższym wniosek o stwierdzenie nieważności prawidłowo złożony został do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak z kolei stanowi art.127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec tego, skarżący na niekorzyść którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (decyzja pierwszej instancji), zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym wyżej wymieniony organ orzekał w niniejszej sprawie trzykrotnie – w drugiej instancji w postępowaniu w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i w obu instancjach w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji kończącej pierwsze z wymienionych postępowań. Analiza wszystkich trzech aktów mieszczących się w granicach niniejszej sprawy wykazała, że w składzie orzekającym rozpoznającym odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zakończonej decyzją SKO z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] (stwierdzenia nieważności której domaga się skarżący), jak również w składzie orzekającym ponownie rozpatrującym sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności cyt. decyzji – zakończonej zaskarżoną do Sądu decyzją SKO [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], orzekał ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przewodniczący obu składów, M. Ż. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak stanowi natomiast art. 27 § 1 K.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. W postępowaniu niniejszym istotne jest zdefiniowanie sprawy, "w której (pracownik) brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Wskazać w tym miejscu należy na granice sprawy administracyjnej i pojęcie samej sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym i granic tej sprawy. Granice te wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W niniejszym postępowaniu sprawa zakończona decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie są niewątpliwie sprawami tożsamymi, jednakże postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest ściśle związane z postępowaniem zakończonym decyzją, stwierdzenia nieważności której domaga się strona. W związku z powyższym, jeżeli pracownik organu administracyjnego "brał udział w wydaniu decyzji" w postępowaniu głównym, to uznać należy, że podlegać musi on wyłączeniu w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, takim jak stwierdzenie nieważności. Tut. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 4.07.2017 r., sygn. akt II FSK 506/17, zgodnie z którym "określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak, np. wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały określone w Ordynacji podatkowej podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego." Wymieniony w powyższym wyroku art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej znajduje swój odpowiednik w kodeksie postępowania administracyjnego, a jest nim art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wznowienie postępowania wymienione jest natomiast jako przykład trybu nadzwyczajnego, wobec czego mowa jest również o stwierdzeniu nieważności. Wskazać należy również, że ze względu na brzmienie art. 27 § 1 K.p.a. wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a. podlega także członek organu kolegialnego, zatem również samorządowego kolegium odwoławczego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest trybem, w którym weryfikowana jest ostateczna decyzja administracyjna. Niedopuszczalne jest, aby tej weryfikacji dokonywał pracownik biorący udział w wydaniu tej decyzji w trybie zwykłym, prowadzi to bowiem do naruszenia zasady bezstronności i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyłączenie pracownika jest zasadniczym narzędziem realizacji zasady bezstronności, zapewnia obiektywizm postępowania i gwarantuje sprawiedliwość proceduralną będącą zasadniczym elementem demokratycznego państwa prawa. W postępowaniu administracyjnym gwarancja bezstronności i obiektywizmu pracownika ma charakter bezwzględny i należy ją stosować w każdym przypadku, jaki wymienia K.p.a., tak aby nie zachodziło podejrzenie jakichkolwiek wątpliwości co do zachowania tych cech przez organ orzekający. Jak wskazał NSA w uchwale 7 sędziów z 18.02.2013 r., II GSP 4/12, "Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc - dzięki wyłączeniu pracownika (członka organu kolegialnego) od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę, uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji." W związku z powyższym, skoro decyzja wydana w drugiej instancji w postępowaniu głównym i decyzja wydana w drugiej instancji postępowaniu nadzwyczajnym, wydana została przy udziale pracownika organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu obu tych decyzji, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., bowiem pracownik organu kolegialnego, który rozpoznał sprawę, podlega wyłączeniu z mocy ustawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z jego udziałem, czy też w postępowaniu o wznowienie postępowania, na każdym etapie tego postępowania z uwagi na istnienie uzasadnionej obawy, że osoba biorąca udział w pierwotnym załatwieniu sprawy nie będzie obiektywna przy ocenie wniosku o zbadanie w trybie nadzwyczajnym uprzednio wydanej decyzji. Za taką wykładnią art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., że tam, gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe, należy zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba, co dotyczy również rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przemawia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z 17.10.2018 r., II OSK 2579/16, z 20.10.2017 r., II GSK 110/16, z 12.07.2016 r., II OSK 2469/15, z 9.06.2016 r., II GSK 135/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni przychyla się do wyżej zaprezentowanej wykładni. Sąd nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, ponieważ byłoby to możliwe jedynie w sytuacji, w której decyzja nie zawierałaby wady dostrzeżonej z urzędu podczas kontroli akt sprawy. W pierwszej kolejności organ zobowiązany jest do wyeliminowania stwierdzonej nieprawidłowości poprzez wydanie rozstrzygnięcia w prawidłowym składzie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).