II SA/Bd 1302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz C. decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r., [...], odmówił L. G., tj. skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej: "u.ś.r.", wnioskowanego na ojca Z. S. legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nie zostały więc zachowane przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ stwierdził, że wprawdzie w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, to jednak skutkiem tego wyroku nie jest powstanie po stronie zainteresowanych prawa do żądania przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobami dorosłymi, których niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, zaś organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązane są przestrzegać norm prawa obowiązujących w zakresie prowadzonego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparło zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania: Małżonka osoby wymagającej opieki, T. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest warunkiem koniecznym do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jej córki – skarżącej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem, Z. S.. W całości natomiast należy przychylić się do stanowiska strony, iż moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w żaden sposób nie wpływa negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego, a to ze względu na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W skardze złożonej do Sądu skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności jest w stanie zapewnić całodobową opiekę na niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu skargi, stwierdziła, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ odwoławczy było stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z uwagi na to, że niepełnosprawny ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z T. S.. która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przechodząc zatem do oceny zasadności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w pierwszej kolejności za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego związane z zaistnieniem w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wskazać należy, że Sąd podzielił wyrażone w tej kwestii stanowisko organu. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm., dalej powoływanej jako "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym uznać należy, iż przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie, bezspornym jest, iż wymagający opieki ojciec skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostawał w związku małżeńskim z T. S. która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wątpliwości nie budzi również to, że skarżąca jako córka wymagającego opieki ojca spełnia warunek wymieniony w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, bowiem jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z k.r.o. Rozważenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymaga zatem wyłącznie kwestia zasadności stwierdzenia przez organy, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., związanej z nielegitymowaniem się przez współmałżonkę ojca orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym przyjęcie, że żona ojca skarżącej jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Przy czym, stanowisko to zakwestionowała skarżąca, wskazując, że wykładnia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., powinna prowadzić do wniosku, że skarżąca spełnia warunki do uzyskania dochodzonego świadczenia oraz, że organy powinny były ustalić, czy żona ojca skarżącej jest w stanie sprawować nad nim opiekę. Należało więc w sprawie dokonać właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. oraz odniesienia tejże regulacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 26 października 2021r. sygn.. akt I OSK 700/21, z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391, 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2031/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2463/19 (dostępne jw.), w których to oparto się na literalnym rozumieniu ww. przepisu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyrokach ocena czy współmałżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia winna być zgodnie z wolą ustawodawcy rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy ani sądy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym przyjąć należy, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, co również wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę sprawowania osobistej opieki lub też może mieć wymiar finansowy, czyli sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (zob. wyroki NSA: z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 – dostępne j.w.). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Przeciwko tak przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Należy w pełni podzielić stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2021r. w sprawie o sygn. akt I OSK 575/21, w którym wskazano miedzy innymi, że "limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu". Jak wywodził też dalej Naczelny Sąd Administracyjny "Taka wykładnia nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie przepis art. 71 Konstytucji RP zobowiązuje państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę tej zasady." W konsekwencji zarzuty skargi okazały się niesłuszne, tak w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował prawo materialne a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczającą podstawą faktyczną orzekania. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.